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刘露馨：大国竞争、精英联盟与制度变迁——美国外国投资委员会的制度演进逻辑

来源：《当代亚太》2021年第3期；人民大学国政评论

微信平台编辑：周悦

内容提要

20世纪七十年代以来，美国成为吸收国际资本最多的国家之一。在不同的大国竞争背景下，围绕着外来资本对国家经济和安全造成的影响，美国的国家精英之间产生了不同程度的分歧，并推动了美国外国投资委员会（CFIUS）及其外资监管制度的创立、强化与升级。文章通过区分美国面临的大国竞争类型和国家精英在投资政策上的偏好，构建一种大国竞争影响国内精英联盟的分化与组合，从而导致美国外资监管制度变迁的分析框架。通过追踪和比较分析CFIUS的三次制度演进，研究发现，在美苏安全竞争的背景下，与盟国的投资合作可以产生积极的安全外溢效应，国际导向型的经济与安全精英利益互补，维护了开放的投资政策；在美日经济竞争时代，宽松的监管制度带来的即时安全效应下降，国内导向型的经济精英联合安全精英，强化了美国的外资监管制度；在中美经济与安全竞争双重交织的压力下，中国企业的在美投资交易产生了消极的安全外溢效应，美国国内精英联盟形成合力，进一步升级了美国的外资监管制度。CFIUS的制度演进从一个侧面揭示了美国虽然号称是自由市场经济的典范，但事实上仍在根据国际环境的变化来调整国家与市场的关系，并不断通过国家构建来应对外部竞争压力。

【关键词】：美国外国投资委员会；大国竞争；精英联盟；制度变迁

在当今激烈的中美经贸冲突中，美国不仅运用了短期的关税和制裁政策，也进行了国内制度的调整来应对中国带来的经济压力。面对2008年国际金融危机后中国企业在美激增的投资并购行为，美国参众两院于2018年6月以近乎全票的支持率通过了《外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA）。该法案旨在提高美国对外来资本的监管能力，使美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）的财政预算、人员配备、监测和审查手段得到了极大的扩充。在法案通过的当年，中国对美直接投资流量从2016年的460亿美元大幅下降至50亿美元，据专家估算，CFIUS对中国投资者进行的国家安全审查使超过25亿美元的在美投资计划落空。FIRRMA对美国外资监管制度所作的改革显然成为美国开展对华“经济战”的一种有效手段，而这种通过立法进行的制度改革也不会随着政府的更替而消失。

巨大的国内市场、先进的技术和宽松的外资监管制度使得美国一直是国际投资者的首选之地。早在建国之初，美国就积极利用外资外债助力美国基础设施建设和早期的工业发展。在两次世界大战之后，作为世界头号经济强国，美国也在国际层面积极推行投资自由化，通过签订贸易与投资协定促使发展中国家减少市场准入壁垒。自20世纪七十年代以来，美国成为吸收国际资本最多的国家之一，而从尼克松到奥巴马，无论是还是共和党执政，历届政府都支持开放的投资政策、强调资本的自由流动原则。这一原则既与自由主义市场经济的理念相符，又给美国带来了巨大的经济收益。与美国不断变化的关税和金融政策相比，美国开放而自由的投资政策呈现高度的历史连贯性，现有研究也就很少关注这一政策领域和与此相伴的外资监管制度。

福特总统在1975年5月设立CFIUS，当时该机构只是一个松散的外资信息收集部门，一度被称为美国联邦政府中的“纸老虎”。其设立的直接原因是20世纪七十年代初，部分石油输出国组织（OPEC）成员国利用其从石油禁运中获得的巨额利润和美元大幅贬值这一窗口期，大量收购美国房地产和能源企业，促使白宫在国会的压力下重新考虑美国长期放任自由的外资政策。在20世纪八十年代经历了来自日本的第二次国际投资浪潮后，美国虽然确立了对外资的国家安全审查制度，增强了CFIUS的监管能力，但在实际操作中对外资交易的限制长期保持在最低限度。这也使得CFIUS在经历了近半个世纪的发展后，直到特朗普时期，才一跃成为美国政府借以打压中国企业技术升级和市场扩张的重要机构。

CFIUS及其外资监管制度自创立以来经历了什么样的演进过程，受到哪些国际和国内政治的影响，又为何在中美战略竞争的背景下实现了制度升级？本文的目的在于对CFIUS的历史发展过程进行梳理的同时，从大国竞争和国内精英政治的角度来解释这一制度背后的演进逻辑。外资监管制度不同于短期的税费调整，涉及的是国家监管部门和官僚机构从无到有的建立过程和具体执行规则的设置，是一种广义上的国家构建（state building）。因此，本文展现的也是一个美国不同历史时期的国家构建过程。文章第一部分介绍了CFIUS的制度变迁过程，说明现有研究和不足。第二部分采用国际政治经济学中“颠倒的第二意向”（second-image reversed）的研究路径，以经济和安全两个基本领域区分美国在二战后经历的四种大国竞争类型、以利益关切（经济/安全）和政策偏好（国际/国内导向）区分四种国内精英联盟，搭建一种大国竞争影响国内精英联盟的分化组合、从而改变美国外资监管制度的分析框架。文章第三到第五部分通过追踪和对比分析CFIUS在美苏、美日和中美三次大国竞争背景下的三次制度变化，说明制度演进的逻辑和微观动力。第六部分做出总结。

一、 美国外国投资委员会：

制度演进与现有解释的不足

由于国际直接投资包括对内和对外两个流向，一国的投资政策也可以分为对内和对外两种，本文涉及的是美国的对内国际直接投资政策（inward foreign direct investment policy，IFDI policy）。这一政策通常包括三个方面，分别是对企业设立和准入的监管、企业运营管理以及与外国企业相关的税收和贷款政策。对于美国这样的自由市场经济体来说，国家很少通过限制企业运营的内容和效益、或提供优惠的税收及贷款政策来干预外国投资者的经济活动，其投资政策的最主要内容就是对企业的设立和准入进行监管。

自19世纪末起，美国就开始对外国企业购买美国土地进行限制，成为美国外资监管的开端。第一次世界大战前后，美国又对一些特定行业（如无线电广播、航运、海运和石油领域）设立了外资准入限制。1917年，美国国会通过的《与敌贸易法》（Trading with the Enemy Act）赋予了总统在国家紧急状态下干预和阻止与敌对国的经济交易的权力。这些外资监管制度虽然历史悠久，但长期呈现行业及监管部门分散的特点，缺乏一个统一的管理制度和监管机构。1975年美国外国投资委员会成立后，该机构成为执行美国外资监管制度的联邦机构，负责对进入美国的、有可能危害其国家利益的国际直接投资（限于兼并、并购和通过合资方式进行的接管）进行国家安全审查。回顾历史，CFIUS经历了三次重要的制度变迁，以人员配备、财政预算、监测和审查工具四个方面为衡量指标，其监管能力不断增强。

（一）CFIUS三个阶段的制度演进

1. 1973～1975年的制度创立阶段

1975年5月，福特总统通过总统行政令（Executive Order 11858）设立了CFIUS。该机构是一个由联邦政府中负责安全与经济部门的代表组成的联席委员会，由一名副财政部部长担任主席，另外五名成员分别是国务院负责经济事务的助理国务卿、国防部和商务部的副部长以及总统的两名经济顾问。从人力和财力角度看，该机构最初下设在财政部的国际投资办公室，不具备独立的财政预算和人员配备。CFIUS的最初任务在于对流向美国的国际直接投资进行信息收集，对“有可能影响美国国家利益的大型投资案进行审核”，并协助总统制定国际投资政策。在这一阶段，CFIUS缺乏监测和审查工具，相关审查案件采取自愿申报模式，对危害国家利益的外资交易通常通过外交渠道进行干预，缺乏具体的审查流程和规则。因此，CFIUS的监管制度在创立初期呈现出一种宽松监管的特征。

2. 1988～1992年的制度强化阶段

1988年，美国国会通过了《埃克森—弗洛里奥修正案》（Exon-Florio Amendment），首次确立了针对在美外资兼并购进行的国家安全审查制度和审查流程。1992年，《伯德修正案》（Byrd Amendment）在此基础上进一步要求CFIUS对外国政府支持的投资交易进行安全审查。在这一阶段，CFIUS仍由六个部门代表组成，由财政部主导审查工作，不具备独立的财政预算。从监测能力来看，CFIUS对审查案件仍采取自愿申报模式，该机构虽然可以依靠国防部提供的信息来判断被投资的公司是否涉及国防机密技术，但是不掌握相关技术的供应链信息和行业的整体投资信息，经常要通过私人机构获得更多调查数据。从审查工具来看，CFIUS确立了一个三阶段的审查流程。首先，在接到有关投资案的审查申报（notification）后，CFIUS会在30天内对投资计划进行审查（review），并判定交易是否会带来任何国家安全风险；其次，如果交易被认定存在风险，则进入为期45天的调查（investigation）阶段；最后，如果审查案件带来的风险无法通过协商解决，CFIUS将对总统做出汇报，后者需要在15天内决定批准或否决该交易。经过这一阶段的改革，CFIUS开始掌握执行审查的实权，但审查范围仅限于国防技术和由外国政府支持的投资交易，且启动45天的调查需要满足多种条件。因此，CFIUS的监管制度虽然得到了强化，但呈现出的是一种有限监管的特征。

3.2007～2018年的制度升级阶段

2007年《外国投资与国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act，FINSA）与2018年《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）进一步升级了CFIUS的监管能力。在人力与财力方面，CFIUS的成员部门从六个扩展到九个，并增加了五个观察部门和两个依职权参与决策的部门，开始拥有独立的法律地位和财政预算。从监测能力来看，CFIUS加强了与国家情报部门的联系，开始与国内州政府和外国盟友交换与国家安全相关的重要信息，对有可能危害国家安全的投资案，将自愿申报原则改为强制申报原则。此外，2018年改革后，新成立的监控与执行办公室专门负责调查和收集没有自主申报的投资案件，并负责监督执行CFIUS与企业达成的调解协议。从审查工具来看，CFIUS的国家安全审查流程更加细化，并且可以通过与投资者签订国家安全协议（national security agreement）来对投资交易的具体内容和形式作出规定。此外，CFIUS的审查范围也进一步扩大，包括被投资的企业是否拥有能进行高科技研发的技术人才、是否涉及公民数据隐私、关键基础设施的相关材料、影响美国的科技和工业领导地位等非常宽泛的审查标准；涉及的投资形式也从兼并、收购和接管拓展到合资和少数股份投资。在此阶段的制度改革后，2008年到2019年间，将近50%的申报案进入了为期45天的调查阶段，CFIUS的监管制度呈现出严苛监管的特征。

（二）现有研究与不足

相比美国的贸易和金融政策，投资政策特别是美国的对内直接投资政策（IFDI policy）一直是国际政治经济学和美国研究中被严重忽略的一个领域。国际政治经济学领域内的几部重要著作都关注到了美国霸权和美国跨国公司海外扩张之间的联系，以及与此相伴的国际生产结构和权力结构的变迁，但这些研究主要涉及的是美国的对外直接投资政策（OFDI policy）。

现有的关于美国对内直接投资政策的研究主要分为两大类。第一类来自宏观经济学家，他们通过分析国际投资对美国不同产业和不同类型公司的影响，来解释美国外资监管制度改革的经济原因。如马丁·托金（Martin Tolchin）等人分析了国际投资对美国房地产和银行业产生的负面影响，认为这两个行业已深受外国资本的控制、大量美国家族企业被迫卖给外国投资者，而美国企业却在对外投资中没有享受到东道国同等的开放政策。美国彼得森国际经济研究所（PIIE）的多位专家分析了国际投资对美国就业、经济增长、企业研发和国防供应链的影响，以此解释美国的外资监管可能对美国国家经济和安全产生的影响。乔纳森·克里斯特尔（Jonathan Crystal）考察了20世纪八十年代末的国际投资浪潮对美国汽车、半导体和电信行业的影响，通过区分三个行业内美国公司的国际竞争力，他认为，关注国内市场、缺乏海外经济联系的公司倾向于投资保护主义，而依靠国际供应链的企业倾向于开放的投资政策。这一类文献分析了国际投资对美国不同产业造成的宏观经济影响，但没有打开制度变化的“黑匣子”，也就没能解释这一制度演进的微观政治动力。此外，现有研究也发现，一些受到外国企业冲击的美国企业并没有在美国外资监管改革的过程中进行过明显的游说活动，从国内宏观经济角度进行解释的文献因而未能证明经济原因与制度变迁之间的直接因果关系。

第二类文献来自政治学家，他们主要从联邦政府和国会之间的府会政治出发，研究美国政府两大权力分支在投资政策上的不同立场和最终政策实现的制度基础。如罗伯特·帕斯特（Robert Pastor）认为，CFIUS的建立是代表新自由主义国际投资政策的联邦政府和代表投资保护主义的国会之间的较量。面对20世纪七十年代初的投资浪潮，国会认为，外国企业在美国境内的投资活动已威胁到地方企业的发展，成为一个公共政策问题，因此要求行政部门加强外资监管；而白宫方面认为，美国的《国防生产法》（Defense Production Act）和《与敌贸易法》已经赋予总统足够的权力来否决有损国家利益的投资交易，因此阻止了国会在这一经济领域干涉总统的决策权。艾略特·康（E. S. Kang）和芭芭拉·詹金斯（Barbara Jenkins）同样遵循制度主义路径，他们认为，一次次的投资浪潮给美国带来了结构性的经济压力，而国会试图通过改变国内制度，即通过建立和改革CFIUS来加强对美国投资政策的干预。马修·巴尔兹（Matthew Baltz）借助新解密的文件更加清晰地还原了20世纪七十与八十年代的两次立法过程，他发现行政部门内部还存在分歧，但仍从制度主义的角度进行了解释，认为财政部在投资政策上享有的决策权使得CFIUS的审查流程最终免受国会这样的“政治化场所”（politicized site）影响。国内学者孙哲和石岩的研究同样认为，行政部门和国会之间的博弈才是美国外资监管机制改革的真正动力。这一类关注府会政治和制度的文献有两点不足，第一，它们只研究了CFIUS的最初发展过程，基本没有提及2007年及之后的制度改革，也就没有注意到上文所述的三次不同程度的制度变化；第二，这一类文献大多粗略地将行政部门与国会分为两派，认为前者就一定代表新自由主义，后者就一定代表经济民族主义，这种说法显然不能解释特朗普政府的投资保护主义行为。而且，自奥巴马执政开始，CFIUS就加强了对中国企业在美投资交易的审核。拜登政府上台后，该机构仍在不断扩充人员配备，并扩大了对中国投资者在美投资的审查范围。

总体来看，现有的两类文献都将国际投资浪潮作为推动CFIUS制度演进的直接原因，结合国内经济或政治制度来进一步解释该机构演进的结果。换言之，这两类文献在解释制度变迁的关键节点上都过于依赖特殊的外部事件和既定的国内因素，忽略了制度变迁的国际政治背景，也因此在很大程度上割裂了国际环境与国内政治和制度的持续联系。更为重要的是，相比起罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）、斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）等第一代研究美国投资政策的学者，现有研究大多将美国的投资政策视为一项单纯的经济政策，而没有注意到它与美国国家安全和国家战略之间的联系。

近年来，越来越多的国际关系学者关注到了CFIUS针对中国投资所做的制度改革，开始从国际政治、即中美战略竞争的角度来理解CFIUS的制度升级。一些新近研究认为，美国在利用国内的外资监管制度实施一种非军事的“内部平衡”（internal balancing）策略，以“维护国家安全”的名义来阻止中国高科技企业投资美国，进而打压中国企业的技术升级和市场扩张。这些研究目前只关注了中美战略竞争这个阶段，但却提醒我们，CFIUS这一集美国安全与经济部门为一体的组织，其制度演进不只是一个单纯的经济问题。对于美国这种深嵌于复杂的国际政治之中的大国来说，其国内监管制度的调整涉及的也不只是市场管理问题，而是兼顾大国竞争和国内政治博弈的结果。本文旨在打开国内制度变迁这一“黑箱”的同时，找回大国竞争和国际安全压力这些宏观的体系变量，综合国际与国内政治、安全与经济因素来理解美国外商投资监管制度的变迁。

二、大国竞争与制度变迁：

一种“颠倒的第二意向”的分析框架

探讨大国竞争对国内政治和制度的影响是从国际体系的角度寻找国内结构变迁的原因，是一种“颠倒的第二意向”的研究路径。彼得·古勒维奇（Peter Gourevitch）曾归纳出国际体系作为自变量影响作为因变量的国内政治的两种基本路线，其一是国际经济活动和财富的分配，由于国内不同单元生产者生产要素的不同，国际贸易总会制造赢家和输家，日积月累地改变了不同利益集团的政治地位和诉求，国际市场逻辑也就改变了国内政治逻辑；其二是国家间权力分配，或者说是国际性国家体系，现有研究主要集中于探究战争这种国际安全竞争对国家构建的影响。总体而言，前一种研究路径关注经济交往，后一种关注安全压力。在二战后的很长一段时间内，国际关系领域的学者们都将经济与安全视作两个不同的研究领域，甚至将两者分别作为“低级政治”和“高级政治”来区分。在国际政治经济学界，学者们长期以来也主要关注国际经济交往对国内政治和制度的影响，国际安全压力这种原本最为核心的解释变量甚至逐渐淡出了学界视野，转而被国内分配政治所取代。在学科发展史中，这种安全与经济问题的“割裂”深受冷战时期美国国际关系的影响，与现实政治的发展密不可分。

（一）大国竞争的类型

以安全和经济作为两个基本领域，美国在二战后经历了四种不同类型的大国竞争。第一种是冷战期间美苏之间的安全主导型竞争。在这期间，美苏进行军备竞赛，在世界范围内积极争取各自的军事盟友，在局部地区进行“代理人战争”（proxy war）。虽然双方对彼此的安全威胁程度在这期间有高有低，在20世纪七十年代也迎来一次大缓和，但从杜鲁门到里根政府，苏联的安全威胁是美国冷战时期面对的最主要的国际压力。与此同时，苏联的总体经济实力远远落后于美国，两者之间也缺乏直接的经济联系。特别是在里根政府时期，双方之间的经济实力鸿沟使得美国能够通过增加军备竞赛的成本给苏联带来难以承受的巨大经济压力。因此，苏联虽然对美国造成了安全上的压力，但没有挑战其国际经济地位。

第二种大国竞争类型是美国与日本之间的经济主导型竞争。日本自20世纪六十年代经济复苏后就开始对美国的经济霸权发起挑战，其国内生产总值（GDP）增长迅速和对美贸易顺差逐年增加。在20世纪七八十年代，从出口占世界市场的份额、生产量、工资水平等多项指标来看，日本企业在中高端工业领域开始赶超美国企业。然而，出于联合盟友应对苏联安全威胁的需要，美国一直长期容忍日本的贸易和投资保护主义，帮助日本发展尖端科技，以增强盟友实力，巩固伙伴关系。直到苏联的安全威胁在20世纪八十年代中后期逐渐退去，日本的经济压力才成为美国要面对的最主要的国际竞争压力。与此同时，作为美国在亚洲的军事盟友，日本并没有对其造成安全威胁。

第三种大国竞争类型是安全与经济竞争的松弛。进入20世纪九十年代，苏联解体、日本经济陷入低迷和美国经济的复苏大大缓解了美国在安全和经济两方面的国际压力，国际权力结构变成了以美国为绝对霸权的单极格局。直到2008年全球金融危机前后，虽然美国在这期间面临着恐怖主义和俄罗斯在局部地区带来的安全压力，但并没有大国明显对美国造成挑战，美国霸权也在2001年和2003年的两场中东战争中迎来其巅峰时刻。

冷战结束后，在享受了将近二十年无可匹敌的霸权地位后，美国迎来的第四种大国竞争类型是中美之间包括经济与安全两个维度的综合性竞争。学界也通常将中美之间可能长期存在的、涉及多个领域的竞争称为“中美战略竞争”。在经济领域，2008年全球金融危机后，面对中国经济实力的迅速崛起，美国对华经济战略逐渐从“接触”转为“竞争”，以2018年中美之间爆发的“贸易战”为标志，美国开始围绕着市场和技术与中国展开激烈的经济竞争。在安全领域，美国不断以维护海上航行为由介入南海地区的领土争端，而中国维护领土主权的行动力度则显著上升。在朝鲜半岛和台湾海峡，美国也在不断帮助盟国和地区安全伙伴增强军事能力建设，给中国制造地区安全压力。特别是2017年特朗普总统上任后，中美之间不仅爆发了“贸易战”，在美国《国家安全战略》和《国防战略报告》等多份战略报告中，中国也被视为一种安全对手。美国政府在关税问题上也多次表态，强调 “经济安全就是军事安全”，中美之间的贸易逆差“危害了美国的国家安全”。因此，与前两次大国竞争相比，中美之间的战略竞争是包涵经济与安全两个领域的一种综合性竞争。

美国在战后经历的这四种大国竞争类型不仅深刻地影响了美国的对外经济政策，也影响了美国的国内政治和制度。如上文所述，CFIUS的三次制度演进分别发生在20世纪七十年代初美苏安全主导型竞争、八十年代末美日经济主导型竞争和2008年以来中美战略竞争的背景下。在经济与安全竞争松弛的九十年代，CFIUS没有经历重要的制度变革。因此，粗略来看，这一制度伴随着美国面临的不同大国竞争类型而演进，具体来看，这其中的影响机制在于，不同类型的大国竞争导致了美国的国内精英在投资政策上产生了不同的分化与组合，进而决定了CFIUS的制度变迁。

（二）精英联盟的类型

在解释国际体系对国内政治的影响时，国内联盟（domestic coalition）是一个重要的传导力量。在研究美国的国际贸易政策时，国际政治经济学者经常通过区分国内经济行为体的生产要素禀赋（阶级或产业），将国内联盟分为支持自由贸易和支持贸易保护的两大类。在投资领域，这种国内联盟和政策偏好分歧同样存在，但与贸易政策相比，投资政策主要是一种精英政治，这出于两方面的原因。第一，投资政策的民众关注度较低。关税的调动可以直接影响市场上进口消费品的价格和市场需求，涉及众多国内消费者和生产商的利益，而公司间的投资交易很少会对大众产生即时影响。跨国直接投资是公司与公司之间的经济交易，出于对公司私有信息和经济利益的保护，如避免股价波动或投资交易被同行业内的竞争者利用，大多数公司不会对外公布投资交易信息。通常情况下，只有当国内的知名企业被外国公司收购或兼并，或者某一产业领域内忽然涌现大量外国投资并且对国内企业造成挑战时，外资监管才会引起社会关注。面对实力雄厚的跨国公司，劳工团体也很难进行有效的游说。因此，投资政策很少受到选民的直接影响。第二，外资监管制度具有非常高的专业性。对于跨国公司交易的审查涉及众多政策和法律领域，例如，公司法、企业运营管理、供应链和微观技术的判断，除了国家政治精英外，参与这一领域决策过程的通常是对跨国投资有经验的企业家、投资商人、经济学者和律师这样的业界精英。在涉及对关键技术领域的国家安全审查时，国防和情报官员、懂得武器制造的军事专家和了解国防供应链的科学技术人员不可或缺。因此，即使一些媒体曝光率高的投资案激发了经济民族主义、引起了大众的关注，具体监管制度的设定最终还是由具有专业知识的精英在官僚部门和立法委员会推敲讨论后决定的。综上所述，外资监管制度的变迁主要由精英政治主导，借用政治学家佩珀·卡尔佩珀（Pepper D. Culpepper）的说法，也可以被称为是一种“安静的政治”（quiet politics）。

以安全和经济作为两个基本领域，国际或国内导向作为两种基本的政策偏好，本文认为，影响美国投资政策的国家精英可以被划分成四种精英联盟（elite coalition）（见表2）。第一种精英联盟是国际导向型的经济精英，他们的政策偏好是利用国际市场、美国在贸易与投资领域的相对优势、开放的国际经济秩序来发展美国经济。这种精英联盟通常包括美国财政部与国际经济委员会的官员、国会中受益于外国公司投资的地区议员和具有广泛海外利益的大型跨国公司的企业家和投资商人。财政部的重要职责之一是平衡美国国际收支，而国际经济委员会（后改为国家经济委员会）要协调国内和国际经济政策，他们的主要任务是管理美国的宏观经济，而不是微观的地区经济问题。此外，财政部的高级官员和总统的经济顾问通常是华尔街出身的专业人士，对市场的基础性作用、世界经贸规则的稳定性和重要性的认识非常深刻，通常是自由主义对外经济政策的支持者。在投资政策上，他们考虑的是外商投资是否会促进美国的经济增长和国际收支平衡。对于那些选区经济发展受益于外国公司投资的议员和具有广泛海外投资和出口利益的企业家来说，他们通常会担心投资壁垒是否会阻碍国际资本的注入和是否会引起投资母国的报复性政策，偏向于开放的投资政策。

第二种精英联盟是国内导向型的经济精英，其政策偏好通常是通过加大政府的国内投资、推行经济刺激计划、利用美国的贸易和投资壁垒来保障美国本土企业的经济利益。在投资政策上，这些国内导向型的经济精英会看重外国投资对美国国内经济秩序的影响，技术转移是否会影响美国的经济竞争力、减少美国高科技产品的出口，以及美国的企业是否在投资母国受到了对等的待遇。这一类精英联盟通常包括商务部与美国贸易代表委员会的官员、国会中代表缺乏国际竞争力的产业地区的议员和一些关注美国国内经济发展的研究机构。他们的关注点是美国国内经济秩序、民族经济竞争力和国内就业率，以及具体产业和科学技术的发展。

第三种精英联盟是国际导向型的安全精英，他们的政策偏好是主张通过加强与盟国的合作、参与和利用北约（NATO）这样的国际安全组织来应对国际安全威胁，同时减少军费开支。在国际经济政策问题上，这些国际导向型的安全精英主要考虑的是这些政策是否会影响美国的外交环境、破坏或促进美国的国际安全关系。他们支持通过与盟国的国际经济交往来增强彼此的经济实力、加强政治关系，以此来维护美国的国家安全。这一类国际导向型的安全精英通常包括美国国务院、国家安全理事会和国防部中负责外交和军事同盟事务的官员，以及那些偏向通过同盟关系来共同应对外部安全威胁、减轻美事支出压力的官员。

第四类精英联盟是国内导向型的安全精英，他们的政策偏好是通过增强自身的军事实力来应对安全威胁，包括增加政府对国内军工企业的投资、降低美事技术的外部依赖、加强国土内部的安全监管。在投资政策上，这些国内导向型的安全精英主要考虑的是外国投资是否会造成美事技术的外泄、使得美国的军事技术和产品依赖外国供应商和投资者。这种国内导向型的安全精英通常包括美国国防部的军事技术官僚、国土安全部和国家情报局的官员，以及国会中关注国内军工产业发展的议员。

（三）理论假设

本文认为，美国的外资监管政治深受大国竞争的影响，这其中的影响机制在于，在不同的大国竞争背景下，国际投资可以产生不同的“安全外溢效应”（security externalities），使得国内精英联盟进行了不同的分化组合。“安全外溢效应”指的是经济交往附带的安全影响。外资就如一把“双刃剑”，既可以产生积极的，也可以带来消极的安全外溢效应。一方面，外资可以为一国带来一定的经济利益，如为本国企业和投资项目补充国际资本、带来先进技术、促进就业和出口等。由于经济实力是军事实力的基础，当国际经济交往能优化资源配置、促进军事技术发展时，它就产生了积极的安全外溢效应。特别是美国的很多军事技术和设备的供应商都是中小型企业，由于高科技的研发和回报周期长，创新型企业就需要持续的资本注入或市场需求作为支撑，外国投资者能提供的资金是其赖以生存的重要依靠。此外，由于美国的主要投资来源国也是其军事盟友，如日本、英国、德国、法国和荷兰等发达经济体，投资交往也利于巩固与盟国的政治关系，进而带来积极的安全外溢效应。

另一方面，国际直接投资也可以产生消极的安全外溢效应，主要源于对美国企业尖端技术的获取或转移。直接投资是指投资额涵盖企业股权（voting right）10%及以上的投资，这意味着投资商可以参与被投资企业的经营管理，而本土企业要与外国公司分享信息、技术和管理权限，接受另一个国家的法律和制度的制约。例如，半导体、航空发动机技术、人工智能、精密仪器制造这些科技不仅可以应用于众多工业领域，也可以用于军事技术，这些军民两用技术的转移不仅可以促进投资母国经济的发展，还可以增强其军事实力。尤其在一个敌对政府的支持下，外国投资者可能不仅是受经济利益驱动，还带着窃取对方国家企业的技术和商业秘密这样的政治目的。在这种情况下，投资交易就产生消极的安全外溢效应。

在不同的大国竞争背景下，关心投资政策的经济精英可以利用外国投资这把“双刃剑”，与有着相同偏好的安全精英进行“议题联结”（issue-linkage），进而左右外资监管制度的设计。本文做出如下假设：第一，当美国面临苏联的安全竞争压力时，自由开放的国际投资政策可以促进与盟国的合作，产生积极的安全外溢效应，国际导向型的经济与安全精英（Ⅰ和Ⅲ）之间的偏好相符，共同支持宽松的外资监管制度。但与此同时，开放的监管制度也使得国内经济秩序容易受到外国资本的冲击，使国内导向型的经济精英与国际导向型的精英产生分歧。

第二，在美苏安全竞争退去、美日经济竞争加剧的背景下，宽松的外资监管制度带来的即时的积极安全效应下降，国际导向型的经济精英很难再利用苏联的安全威胁和与盟友的外交关系作为借口来联结安全精英维护开放的投资政策。由于外国投资造成的技术转移也会制造潜在的安全威胁，关心国内经济秩序的经济精英可能会联结国内导向型的安全精英（Ⅱ和Ⅳ），要求加强国内的外资监管制度。这也使得国际与国内导向型的经济精英产生分歧，促使两者在国家安全问题上达成妥协，在与国家安全密切相关的领域进行有限的外资监管。

第三，在中美经济与安全竞争双重交织的背景下，中国企业通过在美投资获得的经济利益、技术转移和由此带来的国家经济实力的增长产生了消极的安全外溢效应，经济问题也同时成为安全问题，促使经济与安全精英合作，共同应对外部挑战。特别是当自由而开放的对外经济政策已经不能服务于美国国家安全战略的需求时，国际导向型的精英也会转向国内手段，通过增强自身的经济实力来应对国际竞争。在这种情况下，经济与安全、国际与国内问题相融合，促使四种不同类型的精英联盟形成合力（Ⅰ到Ⅳ形成共识），他们通过推动国内制度改革、加强对中国投资的监管来应对中美战略竞争中经济与安全的双重压力，使得美国的外资监管制度变得更为严苛（见图1）。

下文将采取一种历史比较分析的方法，通过过程追踪（process tracing）来对比分析美国外资监管制度在美苏、美日和中美三种不同类型的大国竞争背景下的制度变化。本文的分析资料主要为三类一手文献：CFIUS三次制度改革前后涉及的国会听证会和辩论记录、政府报告和档案资料。这些资料大部分都已通过电子或纸质形式出版，它们对于重建美国当时的立法背景、理解不同精英联盟的偏好以及他们之间的分化组合至关重要。同时，本文也从一些二手文献中找到了一部分未公开的档案内容和一些较为久远的新闻报道，特别是一些亲自参与过立法的议员、律师和业界人士对立法过程进行了详细的回顾，这些文献为本文理解制度变迁的过程提供了翔实的历史资料。

三、美苏安全竞争与CFIUS的制度创立

两次世界大战和经济大萧条迫使大多数欧洲公司将其在美国的资产变现，无力再投资或收购美国企业，而美国却在战后脱颖而出，成为唯一能够向国外输出资本的经济强国。在冷战早期，资本的自由流动也与美国外交政策目标融合在一起。随着1948年马歇尔计划的实施，美国政府积极鼓励私营企业向同盟国投资，并为美国的跨国公司提供政治风险保障。从1946到1960年，美国对外直接投资存量（OFDI stock）从72亿美元增长到330亿美元，到1974年又进一步增加到795亿美元。相比之下，到1974年，进入美国的外国直接投资存量（IFDI stock）还不到对外直接投资存量的三分之一，在国民经济中占比很小。在此背景下，美国在二战后长期缺少一个正式的对内直接投资政策，除了在有限的几个产业，如通信、自然资源和国防技术外，对进入美国的外资和外国公司普遍采取非歧视性的国民待遇。

到了20世纪七十年代初，伴随着布雷顿森林体系的解体和美元贬值，美国迎来了第一次国际直接投资浪潮，打破了美国对内与对外投资不均衡的局面。这些投资者最初主要来源于日本和一些西欧国家，在1973年的石油危机后，一些石油禁运国开始利用其在短期内获得的巨额美元收入到美国进行再投资，主要集中在房地产领域和能源及运输业。在1953年到1973年之间，美国吸引外资的年增长率在6%左右，而这一数值在1973年一年攀升到20%，达到20亿美元，成为美国战后外国直接投资年流量的最高值。

从大国竞争的背景来看，20世纪七十年代初的投资浪潮发生在美苏安全竞争走向缓和的时期，这恰恰是因为美国开始陷入二战以来前所未有的安全困境，难以再以军事扩张的形式应对苏联的安全压力。一方面，六十年代后半期开始，苏联的核武器数量迅速增加，到1972年美苏签署第一阶段限制战略武器条约时，苏联的洲际导弹数量已赶超美国。而美国因深陷越南战争泥潭，导致国内社会严重和对立；另一方面，日本与欧洲经济实力的增长，布雷顿森林体系下的强势美元，加上因越南战争的巨额开支而加剧的通货膨胀，都严重地削弱了美国的贸易地位。1969年尼克松政府上台时，美国的宏观经济正面临着二战以来最严重的挑战，这更加剧了美国的安全压力。作为一个关注国家安全的保守派，尼克松对各国权力的变化高度敏感，缓和策略本身并非尼克松政府的目的，而是为了应对巨大的安全压力而采取的一种手段。自20世纪六十年代末开始，美国就开始更加积极地通过外交手段来应对苏联的安全威胁，以亨利·基辛格（Henry Kissinger）为领导的国家安全精英开始向中国伸出橄榄枝。因此，当美国的国家安全战略开始从军备竞赛和战争转向更加灵活的外交手段时，美国与盟国的经济和政治关系也变得尤为重要。

美元贬值带来的国际投资浪潮很快引起了媒体和国会的注意，自1973年的6月到1974年的1月，国会召开了一系列有关美国外资监管的听证会。由于议员们对在美外资的整体规模和发展情况并不了解，根据选区利益和个人的经济理念，议员们提出了非常不同的政策建议。这些建议可以归类为三种，第一种是极为严苛的外资监管制度，例如，限制外国投资者收购任何在美国证券交易所上市的公司35%以上的股权、赋予州政府根据投资来源国的外资政策采取对等报复政策的权力；第二种是效仿美国的贸易伙伴国建立一种有限的监管制度，对可能影响美国经济和国家安全的大型投资交易进行审查；第三种方案最为审慎，建议首先对美国的外资规模和发展情况进行信息收集。这些提案主要来自一些议员，包括宾夕法尼亚州的约瑟夫·盖德斯（Joseph Gaydos）、新泽西州的罗伯特·罗伊（Robert Roe）、爱荷华州的约翰·科维尔（John Culver）和夏威夷州的丹尼尔·井上建（Daniel Inouye）。通过分析他们在国会支持的法案可以看出，这些议员很明显地偏向国内导向型的经济政策，在任期内历来倡导加强政府对市场的监管。

在国会的压力下，1973年夏天，白宫内部开始重新审视美国长期以来自由放任的投资政策，国际经济委员会（Council for International Economic Policy，CIEP）是主要负责这一议题的部门。彼得·弗朗尼根 （Peter Flanigan），一位银行世家出身的华尔街精英，是时任CIEP的主席和尼克松总统的贴身经济顾问。通过分析美国国会的公开听证会和政府文件可以看出，弗朗尼根明显属于国际导向型的经济精英，他主张由市场力量主导资本流动、减少政府对市场的干预。值得注意的是，在弗朗尼根的论述中，除了从经济角度表明国际投资对美国经济的积极影响外，他还将投资政策与美国的外交关系和国家安全联系在一起。在1974年1月参议院的听证会上，弗朗尼根表示，“经济民族主义会导致国际关系像在20世纪三十年代一样发生破裂，而国内导向的限制性的投资政策会加剧当下的这种破裂风险”。在1974年年初提交给总统的报告中，CIEP认可了改善美国投资统计信息的必要性，但却认为美国应该对外国企业采取“国民待遇”，遵守与贸易伙伴国的经贸协定，这是因为限制性的投资政策不符合美国为了改革国际经济体系而做的外交努力。这一政策建议得到国务院负责国际经济事务的时任副国务卿威廉·凯西（William Casey）的支持，他认为，限制性的投资政策会使国际金融中心从纽约转移到伦敦，而这将有损美国在国际金融市场中的领导地位。面对国会提出的不同方案，联邦政府在1974年年初选择了最为宽松的一种，即对在美国的外商投资进行一次基准调查（Benchmark Study），以增强联邦政府对国内外资企业和投资情况的了解。

然而进入1974年下半年，来自石油输出国组织（OPEC）成员国的大量“石油美元”开始涌入美国的房地产和能源企业，其中伊朗航空对泛美航空的收购提议引起了美国媒体的广泛关注，促使一些国会议员不再满足于行政部门的信息收集工作，而是建议在商务部内部设立一个“外国投资审查管理局”来加强外资监管。面对更为迫切的国会压力，联邦政府内部也在投资政策上产生了分歧。

在1975年2月召开的内阁级会议上，时任副国务卿托马斯·恩德斯（Thomas Enders）批评了财政部放任不管的态度，他认为，一些海湾国家政府支持的大规模投资可能会被用来实现政治目的。时任国务卿亨利·基辛格也表达了相同的态度，他建议设立一种类似于负面清单的监管制度，通过区分投资公司和行业的性质来限制外国投资。美国国防部、国家情报局和商务部代表均赞成这种做法。而时任财政部部长威廉·西蒙（William Simon）却反对通过立法形式建立任何正式的审查机构，他认为，一个促进贸易和资本自由流动的国际经济体系最有利于美国经济的增长，并且只有个别OPEC国家的投资案涉及国家安全问题，而美国最重要的投资伙伴是日本、加拿大和西欧这些盟国。西蒙的看法得到了时任美联储主席亚瑟·伯恩斯（Arthur Burns）和总统经济顾问艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）的支持。为了化解分歧、维护自由开放的投资环境，这些国际导向型的经济精英的做法是将投资问题上升为国家外交问题，以获得安全精英的支持。西蒙虽然最终同意了政府可以对某些敏感领域的投资进行审查，却建议通过外交渠道，即通过与投资国政府进行沟通来解决问题。这种做法使基辛格进行了妥协，作为负责美国外交关系的国家安全精英，他最终表示政府间的沟通可能比设立一种正式的审查制度更为有效。

1975年5月，福特总统通过行政命令（Executive Order 11858）设立了外国投资委员会（CFIUS），其制度设计显示出财政部明显缺乏监管意愿、不愿设立正式的审查流程。自愿申报的原则使CFIUS的审查显得极为被动，在1975年至1988年期间，CFIUS一共只审查了29个投资项目，在遇到关键领域和外国政府支持的投资并购案时，负责国家安全与经济事务的高级官员主要通过外交渠道与投资国的政府进行沟通协商。在20世纪七十年代面对安全主导型的国际竞争时，国际投资浪潮给美国国内经济带来的冲击并没有被当作一种国内经济问题来看待。国际导向型的经济精英通过联结关注外交关系的安全精英，通过总统行政令而非立法的形式设立了CFIUS，并以一种松散的制度设计维护了新自由主义的投资政策。

四、美日经济竞争与CFIUS的制度强化

在20世纪八十年代末，美国经历了来自日本的第二次投资并购浪潮。此时，随着东西冲突迅速走向尾声，美国面临的国际安全威胁与七十年代相比已大大减弱，而日本开始对美国造成愈发强烈的经济压力，美国面临的大国竞争类型从美苏安全主导型变成了美日之间的经济主导型竞争。在此阶段，日本企业不仅在汽车和钢铁等传统制造业领域赶超美国，在半导体和自动化机床等高科技领域，也与美国企业进行技术竞争，开始收割越来越多的全球市场份额。1980年，美国半导体行业的龙头企业占据了全球43%的市场销售份额，日本企业占据了14%。而到了1990年，美国公司的收入占全球收入的25%，而日本公司占31%。在此背景下，一些规模较小、无法经受住市场竞争的企业只能通过出售企业和技术来脱身。同时，与七十年代的国际经济背景相类似，通过《广场协议》实现的美元贬值导致美国公司的市值降低，使得外国公司更容易并购或接管美国公司。自1984年以来，恰逢日元强势走高，日本企业开始大量投资和并购著名的美国企业，包括数起1亿美元以上的巨额交易，使日本超过英国、德国等国成为在美投资第一大国。

在这股投资浪潮中，1986年10月，日本科技公司富士通（Fujitsu）试图以2亿美元收购美国仙童半导体公司（Fairchild Semiconductor）80%的股份。仙童公司不仅是美国武器供应商的微技术供应商，也是硅谷的代表性企业，彼时在全球半导体产业占有5%左右的市场份额，为全球第七大半导体供应商，超过了日立与东芝公司在这一领域的市场份额。富士通的收购竞标立刻引起了美国政府的警觉，再次在白宫和国会激起了对于外资监管的讨论。

在1986～1987年期间，美国国内关于外资监管制度的辩论与CFIUS创立之时的辩论相比有两点不同。第一，如何维护美国工业产业的国际经济竞争力成为辩论的重点，外资监管不再只是一项对外经济政策问题，而成为一项公共政策问题；第二，关注美事技术的安全精英开始积极地参与有关投资政策的讨论，他们与关注美国产业发展的经济精英一起提出了非常具体的改革方案。

第一种方案主张CFIUS扩大审查范围，并阻止所有可能危害美国国家利益的投资交易。在1986年4月的众议院能源与商务委员会的听证会上，以时任国防部副部长理查德·皮勒（Richard Perle）为代表的国防部精英特别强调了苏联经济间谍的威胁，举例他们曾通过收购加利福尼亚的一家银行来获得了美国禁止出口苏联的一些技术。皮勒在国防部内负责管控敏感军事技术（包括军民两用的技术）的科技安全办公室（Technology Security Administration），该部门也是国防部负责与CFIUS进行联合审查的部门，但他们并没有担心整个国防供应链的安全，只是通过近年来具体的投资案例带来的安全风险来说明加强监管的必要性。

第二种方案来自国防部和商务部内部一些更为关注美国产业长期竞争力的官员，他们以投资并购和技术转移可能带来潜在的国家安全威胁为由，要求对CFIUS进行制度改革。分管国防科技采购的时任副部长罗伯特·科斯特罗（Robert Costello）组织国防部接连发表了两份关于美国竞争能力的评估报告，召集了各路武器供应商、军工企业家、工程师来对美国的工业生产能力进行判断，并在其中就外国投资的安全风险做出了特别的说明。这两份报告指出，美国在诸多重要的科技领域都已丧失了领导地位，而科技企业的所有权往往决定了关键技术属于哪个国家，依赖于外国技术的国内制造业设施并不能解决国家安全的问题，美事设备对日本供应商的依赖使得对方可以通过切断或延迟产品供应来对美国制造安全威胁。

掌握美国各个行业信息的商务部最了解美国工业领域所面临的竞争和挑战，部里一些高层官员也加入了科斯特罗的行列，强调外国投资对美国经济带来的长期影响。这些国内导向型经济精英的关注点超越了军工企业和外国政府支持的投资案，将目光进而放在了美国的总体经济竞争力上。时任商务部部长顾问克莱德·普雷斯托维茨（Clyde Prestowitz）在听证会上多次表达了对美国正在衰弱的高科技产业的担忧，并认为CFIUS应成为维护美国经济竞争力的一项工具。早在1986年和1987年的一些安全审查案件中，商务部就多次批评CFIUS过于草率地批准了这些投资并购案。在1990年发布的一份关于美国电子工业的报告中，商务部认为，外国投资者不断从美国获得电子科技产业的最先进技术，对生产者和供应商的关系产生长期影响，成为美国电子行业出现贸易逆差的主要原因。

虽然这些倡导对外资进行严苛监管的观点只来自于少部分技术官僚，不能代表整个白宫的立场，但他们联结了参众议院中的一些议员以在辩论中取得上风。众议院商业小组委员会主席詹姆斯·弗洛里奥（James J. Florio）就对商务部和国防部的立场表示了支持。在1987年的听证会上，弗洛里奥对美国一直推行的开放的外资政策提出了质疑，并认为美国的贸易伙伴之所以能获得较快的经济增长是因为政府在国家的工业发展中起到了重要的作用。在弗洛里奥提交的立法草案中，他将外资政策中的经济与国防目标混在一起，具体体现在三个条款中：一是授权商务部而不是财政部负责外商投资审查，以加强对外资带来的经济影响方面的审查；二是将“国家安全”和 “核心商业”（essential commerce）并列为两大审查标准；三是制定宽泛的审查范围，包括外商投资交易对国内产业的经济收益、就业量、政府税收等方面的影响。很显然，这些标准远远超越了国家安全范围，是在模仿日本建立一种严苛的外资监管制度，以保护本国经济和生产能力为主要目标。弗洛里奥模仿日本的想法得到了商务部顾问普雷斯托维茨和参议院商务委员会议员詹姆斯·埃克森（J. James Exon）的支持。普雷斯托维茨将20世纪五十年代高外债、低储蓄率和资本不足的日本与美国相比较，认为虽然日本允许外国资本进入国内市场，但对投资的形式和性质进行了严格的控制。

在1987年的夏天，当埃克森和弗洛里奥正势不可挡地要推进改革时，里根政府内部的一些国际经济精英开始联合起来反对严苛的外资监管制度，使草案经过了重重修改后才得到通过。这个精英联盟包括时任美联储主席保罗·沃尔克 （Paul Volcker）、美国贸易代表克莱顿·尤特 （Clayton Yeutter）、副国务卿约翰·怀特海德（John C. Whitehead）和财政部部长詹姆斯·贝克（James Baker）。他们在1987年6月临时召开的一次听证会上纷纷以书信形式反对埃克森的立法，主张维护美国自由开放的投资政策。与此同时，代表大型企业和一些金融组织的经济精英也纷纷“上书”美国国会，包括美国国际商业理事会、全国制造商协会、国家对外贸易委员会和美国商会这些关心美国企业海外利益的组织。他们反对政府对合资企业和服务类投资进行审查，也反对把经济效益作为审核标准，因为这两点正是美国企业在海外经常遇到的投资壁垒。

这些反对意见使埃克森修改了其参议院版本的草案，将审查只限定在了有关国家安全的交易上，去掉了“核心商业”这个审查类别。而对草案修改起到关键作用的还是财政部，作为当时CFIUS联席制的主席，财政部部长贝克对草案的措辞提出了诸多重要修改意见，并多次威胁道，里根总统不会同意签署这项法案。然而，这些国际经济精英也意识到，面对国会和白宫内部的反对声，仅仅强调新自由主义这一原则已经立不住脚，他们必须找一个中间点，也就是在国家安全问题上做出妥协。

1988年8月，《埃克森—弗洛里奥修正案》在国会通过，该法案的最终版本与草案相比有几点重要区别，它们限制了CFIUS监管能力的大幅扩张。首先，商务部被剥夺了审查主导权，财政部的意图是保护自己在CFIUS的主席地位和它在审查机制中的核心作用，避免商务部将外资对本国产业的影响作为审查依据。其次，在修改后的版本里，总统只有在有“可信的证据”（credible evidence）证明投资者可能采取威胁损害国家安全的行动时，才可以暂停或禁止一项投资。这就造成了一个重大障碍，即CFIUS成员很难提出“可信的证据”表明来自军事盟国的投资者会进行威胁美国国家安全的投资交易。最后，启动45天的安全调查需要至少三个部门一致同意，这也使得商务部和国防部的技术官僚很难单独启动调查。

在1988年改革后，CFIUS仍下设在财政部内，由财政部国际投资办公室领导并配备工作人员。这个办公室的主要任务是帮助美国在海外推行投资自由化政策，对不同国家的投资政策非常熟悉。也因此，其办公人员大多是国际导向型的经济精英，对投资壁垒这一议题异常敏感。《埃克森—弗洛里奥修正案》为CFIUS明确了一个三阶段的审查流程，但并未对威胁“国家安全”的投资做出任何具体的行业划分。在审查流程不明确的情况下，作为主席成员，财政部拥有非常大的自由裁量权，然而在1988年后的外资审查实践中，CFIUS并没有利用“国家安全”的宽泛定义来积极干涉外商投资，而是充分体现了财政部主张的自由的投资政策偏好。

1986年的富士通收购案不仅促成了《埃克森—弗洛里奥修正案》的通过，也激发了国会对另一个名为“半导体技术联盟”（Sematech）的科技项目的支持。后者是一个由半导体生产商和部件制造商组成的企业集团，由私营公司和国防部联合提供资金，以促进美国半导体芯片产业的发展。在法案通过后的几个月内，Sematech中的企业再次遇到外商收购与技术转移的问题，而财政部的官员却在处理审核案时多次公开表明，他们不会把安全审查当作美国产业政策的一项工具，这也使得CFIUS开始遭到许多关注国内半导体产业发展的智库和经济专家的批评。1988年10月至1991年4月，外国企业收购了46家美国半导体公司和37家半导体设备公司，其中日本企业分别占41家和27家。虽然国会在1992年通过了《布兰德修正案》（Byrd Amendment），加强了对外国政府支持的投资交易的审查，但这也只是对CFIUS的审查范围进行修补，而没有改变该机构“有限监管”的审查风格。在1989年至2006年间，CFIUS共收到了1828份审查案件，其中只有37份进入了45天的调查审查阶段，而总统只在1990年对一家中国航天公司的投资案动用了否决权，这表明了CFIUS只对非常有限的投资交易进行了积极干预。

当苏联的安全压力显著降低时，来自日本的投资浪潮使得美国面对的经济竞争压力愈发明显。但1988年的制度改革受到美国国内精英分歧的制约，国际导向型的经济精英利用其在这一政策领域的影响力，限制了CFIUS监管能力的扩张。尽管如此，美国的精英联盟在维护国家安全这一目标上达成了妥协，联邦政府和国会内部国内导向型的经济精英成功地联结了部分军事精英，将“国家安全”这个宽泛的审查标准植入了审查制度中，为日后美国外资监管制度的扩张打下了基础。

五、中美战略竞争与CFIUS的制度升级

进入20世纪九十年代，日本经济陷入长期低迷，对美投资显著下降。与此同时，美国通过一些手段，包括依托中国在内的跨国生产网络使其高科技产业在九十年代实现了复兴。美国在半导体材料等高科技产业重新占据世界市场的主导地位，在通信和计算机领域也确立了技术领导地位。在经济与安全竞争压力都减小的背景下，虽然不断有议员对CFIUS的监管能力提出批评，但这些声音没有产生任何反响，执政时期美国的外资监管再次放松，并在国际层面大力推进投资自由化，促使众多发展中国家降低了投资壁垒。

2001年发生的“9·11”恐怖袭击，使得国家安全再次成为美国国内政治的首要关切，不仅国家安全机构大幅扩张，美国也开始更加防范外国企业、特别是与中东国家有联系的企业。在此背景下，两个大型投资收购案触发了CFIUS的又一次改革。2005年6月，中国海洋石油有限公司以185亿美元竞标对美国优尼科石油公司（Unocal Corporation）的收购，同年10月，来自阿联酋的迪拜港口世界（Dubai Ports World）公司又竞标收购一家英国航运公司在美的六个港口的运营权。这两起投资案再次在美国国会激起了新一轮强化外资监管的呼声，并直接推动了《外国投资与国家安全法》（FINSA）的通过。虽然在21世纪最初的几年里，中国企业在美投资与日本和英国相比还微不足道，占比小于美国年外资流量的1%，但中美之间的经济竞争已经缓缓拉开了序幕。逐年增长的巨大的对华贸易逆差已使美国制造业充分感受到了中国带来的经济压力，华为、中兴等一些迅速发展的中国高科技企业已经开始进入美国市场，并在研发领域进行大量投资。

无独有偶，在FINSA通过后的第二年，美国又爆发了金融危机，使得大量美国企业破产或不得不寻求国际资本来帮助企业重组，美国也因此经历了二战后的第三次投资浪潮，这次的主要投资来源国为中国。2007年，中国企业在美投资总额约为3.56亿美元，到2012年，这一数字增长了20多倍，达到76亿美元。从2010年到2015年，中国在美投资年均增长率已经达到32%，然而在2016年，中国的投资流量进一步跃升至452亿美元，与2015年相比增长了2倍左右，且主要集中在信息科技（ICT）、能源和房地产领域（见图2）。

中国企业带来的投资浪潮直接推动了CFIUS的新一轮改革，然而激起的政治辩论与20世纪八十年代相比又有两点不同。第一，针对中国投资对CFIUS进行制度改革已成为美国经济与安全精英之间的共识，他们只在非常少的审查规则上产生了分歧；第二，如何维护国家安全与美国的经济竞争力这两个议题不再被分开讨论，而是被紧密地联结在一起。

关注国内军事科技的安全精英开始主动涉足投资领域，通过调查中国企业的在美投资并购形式和范围来寻找有关国家安全的证据。美国国防部2017年的一份报告提出了对中国企业对美国创新企业进行绿地投资的担忧。报告称，与中国政府关系密切的中国企业越来越多地投资硅谷的初创企业，其中许多企业的技术具有潜在的军事应用价值。时任国防部部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）和国家情报局局长丹·科茨（Dan Coats）都曾公开发表声明，认为CFIUS“已经过时”，需要改革以适应新的情况。国防部的报告显然迎合了一部分经济精英的想法，2017年11月，美国两党的四名议员分别在参议院的银行事务委员会和众议院的金融服务委员会提交了FIRRMA草案，其中该草案的主要支持者约翰·科尼（John Cornyn）认为，对小型科技公司的绿地投资“本质上也是一种收购”，因此，CFIUS也应该能够审查它们带来的国家安全风险。科尼的草案还允许商务部替代财务部，在听取国务院和国防部意见的情况下审查合资企业。

美国的一些科技公司和贸易团体进行了一些游说工作，希望取消法案中对合资企业的审查，转而利用出口管制来防止技术转让。对此，负责国际市场和投资政策的时任财政部助理部长希斯·塔伯特（Heath Tarbert）也提出了替代方案，主张CFIUS不对合资企业进行审查，而是增加一种审核流程，由情报部门来负责保护更加敏感的技术不被投资者转移至国外。在听证会上，塔尔伯特一直强调外资给美国经济带来的好处。然而，财政部在这次改革过程中的作用主要是在某些细节上提出满足安全部门需求的替代方案，而没有像前两次改革中一样呈现强势姿态。在CFIUS的立法过程中，白宫也首次发表声明支持国会的改革措施。特朗普总统甚至在一份支持FIRRMA的公开声明中威胁说，如果国会未能通过强有力的立法，为了更好地保护美国的科技和知识产权这些“皇冠上的宝石”不被外国人收购和维护国家安全，政府将在现有授权下开发新的政策工具。特朗普政府在对外经济关系中的保护主义做法显然迎合了部分国会议员的经济民族主义倾向。

与此同时，国会中的一些国际导向型的经济精英也开始试图限制CFIUS过度的权力扩张。在FIRRMA通过不久后，时任众议院金融服务委员会主席乔布·汉斯凌（Jeb Hensarling）在美国战略与国际问题研究中心（CSIS）的一次高级别对话中提醒道，要对法案可能带来的“意外后果”保持警惕。这位出身华尔街的议员也一直在美国财政管制政策上投反对票。他认为按照最初的草案，“FIRRMA可能使行政部门在国际投资领域获得几十年未曾出现过的最大的一次权力扩张”。而众议院版本的FIRRMA草案剥夺了CFIUS在出口管制条例之外命名新的关键技术的能力，并拒绝将所有商业活动都贴上“关键基础设施”的标签，“避免CFIUS成为一种产业政策的工具”。同时，参议院银行事务委员会还去掉了草案中对于合资企业的审查这一项，并增加了一项修正条款，剥夺了总统可以豁免中国电信企业遭受审查的权力。这显然是为了限制特朗普总统在中美贸易谈判中能利用的谈判筹码，通过加强国会对CFIUS的监督，从行政部门收回更多的决策权。与20世纪八十年代的辩论相比较，在维护美国经济竞争力和国家安全问题上，联邦政府内部和联邦政府与国会之间的分歧都已明显变小，形成了强有力的内部凝聚力来应对中美竞争。

在中美经济与安全竞争相互交织的背景下，中国企业的投资并购不管从经济发展还是军事技术转移的角度来看，都被美国视为对其国家安全的威胁，产生了消极的安全外溢效应。在特朗普政府时期，美国也显然没有采用通过与盟友的经济交往来巩固同盟关系、以应对共同的安全竞争对手的外交战略，反而对日本、韩国、德国等多个盟国加征关税，强调经济交往中的相对收益。与此同时，国务院中那些本来倾向于利用外交和同盟关系维护美国国家安全的外交精英们也开始在“美国优先”的原则下转向利己主义，在外交手法上突出竞争、淡化合作。这使得国际导向型的经济和安全精英之间很难再进行利益互补。在此背景下，国际导向型的安全与经济精英开始转向国内手段，通过加强美国国内制度建设来应对中国带来的竞争压力，进而导致了美国外资监管制度的升级。正如美国财政部所声明的，FIRRMA不仅成为特朗普政府时期美国两党之间少见的一次成功合作，也是财政部与国会达成的一次“历时性共识”。

正如上文所述，CFIUS的组织成员、财政预算、监测和审查工具在2018年的改革后得到了极大的扩充。CFIUS针对中国投资者所做的年度审查数量在所有审查案件中占比25%左右，远远高于中国对美国年直接投资额占其外资总额的比例。除此之外，美国投资政策领域内的决策制度也发生了重要变化。财政部不再是审查过程中的唯一领导机构，CFIUS联席制度下的任何一个政府部门都可以牵头负责某些案件的审查工作。商务部、能源部、白宫科技政策办公室这些更关心美国产业竞争力的部门，以及国防部、国土安全部和国家情报局这些负责美国国家安全的部门，也成为参与CFIUS审查工作的重要部门，它们的职责决定了CFIUS的安全审查会更加关注外商投资对美国工业发展和国防供应链的负面影响。此外，在2007年的改革后，国会就已加强了对CFIUS的监督，2018年的FIRRMA改革还进一步增强了该机构对国会的报告制度，要求商务部部长每两年向国会做出一份有关中国投资者在美投资情况的详细报告，这也使得CFIUS的职能超出了国家安全审查，进而服务于其国内经济的发展。

六、结论

在不同的大国竞争背景下，围绕着国际投资给美国经济和安全带来的影响，美国国家精英之间产生了不同程度的分歧，他们的分化与组合进而推动了美国外资监管制度的变迁。研究表明，单纯的国际安全或经济竞争都只是在一定程度上推动了美国外资监管制度的增强，国内精英的分歧阻碍了制度的建设；而面对中国带来的经济与安全的双重压力时，国内精英联盟才形成合力，推动了制度升级。大国竞争这种宏观的体系变量通过改变国内精英联盟的结构，进而影响了美国国内制度的变化。本文不仅结合了国际与国内政治来分析美国国内制度变迁，为从国际到国内的研究路径提供了更为细致的因果机制，也结合经济与安全两个领域，以外商投资带来的安全外溢效应为例，说明了美国经济政策与其国家安全战略之间的密切联系。

通过描绘美国外资监管制度的变迁，本文也从一个侧面展现了美国国家构建的过程。经过45年的发展，CFIUS已从1975年建立时的一个信息收集部门发展成为美国借以打压中国企业技术升级和市场扩张的一个重要政府机构，其监管能力不断增强。面对中美之间可能长期存在的战略竞争压力，除了在外资监管领域，美国也在其他经济安全领域进行了制度改革。在拜登政府推出的《过渡时期国家安全战略指南》中，构建专业的工作团队、改革联邦政府机构和决策过程被视为有效实施美国国家安全战略的一个重要方面。这些现象表明，美国也在不断革新国家与市场的关系，通过构建新的官僚部门和国内制度来应对外部竞争压力。对于比较政治学和美国研究来说，美国的国家能力正在不同领域发生着变化，学界对于美国“弱国家”（weak state）的传统定义急需得到重新的审视。对于国际政治经济学来说，美国在外资监管领域不断进行的国家构建也表明，国家权威在经济全球化的背景下不但没有“退去”，反而不断增强。基于此，国际政治经济学的研究急需超越国内分配政治的分析框架，重拾大国竞争中的安全压力、权力结构、地缘政治这些重要的体系变量，进而把国家权力“找回来”。

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刘露馨：大国竞争、精英联盟与制度变迁——美国外国投资委员会的制度演进逻辑

来源：《当代亚太》2021年第3期；人民大学国政评论

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内容提要

20世纪七十年代以来，美国成为吸收国际资本最多的国家之一。在不同的大国竞争背景下，围绕着外来资本对国家经济和安全造成的影响，美国的国家精英之间产生了不同程度的分歧，并推动了美国外国投资委员会（CFIUS）及其外资监管制度的创立、强化与升级。文章通过区分美国面临的大国竞争类型和国家精英在投资政策上的偏好，构建一种大国竞争影响国内精英联盟的分化与组合，从而导致美国外资监管制度变迁的分析框架。通过追踪和比较分析CFIUS的三次制度演进，研究发现，在美苏安全竞争的背景下，与盟国的投资合作可以产生积极的安全外溢效应，国际导向型的经济与安全精英利益互补，维护了开放的投资政策；在美日经济竞争时代，宽松的监管制度带来的即时安全效应下降，国内导向型的经济精英联合安全精英，强化了美国的外资监管制度；在中美经济与安全竞争双重交织的压力下，中国企业的在美投资交易产生了消极的安全外溢效应，美国国内精英联盟形成合力，进一步升级了美国的外资监管制度。CFIUS的制度演进从一个侧面揭示了美国虽然号称是自由市场经济的典范，但事实上仍在根据国际环境的变化来调整国家与市场的关系，并不断通过国家构建来应对外部竞争压力。

【关键词】：美国外国投资委员会；大国竞争；精英联盟；制度变迁

在当今激烈的中美经贸冲突中，美国不仅运用了短期的关税和制裁政策，也进行了国内制度的调整来应对中国带来的经济压力。面对2008年国际金融危机后中国企业在美激增的投资并购行为，美国参众两院于2018年6月以近乎全票的支持率通过了《外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA）。该法案旨在提高美国对外来资本的监管能力，使美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）的财政预算、人员配备、监测和审查手段得到了极大的扩充。在法案通过的当年，中国对美直接投资流量从2016年的460亿美元大幅下降至50亿美元，据专家估算，CFIUS对中国投资者进行的国家安全审查使超过25亿美元的在美投资计划落空。FIRRMA对美国外资监管制度所作的改革显然成为美国开展对华“经济战”的一种有效手段，而这种通过立法进行的制度改革也不会随着政府的更替而消失。

巨大的国内市场、先进的技术和宽松的外资监管制度使得美国一直是国际投资者的首选之地。早在建国之初，美国就积极利用外资外债助力美国基础设施建设和早期的工业发展。在两次世界大战之后，作为世界头号经济强国，美国也在国际层面积极推行投资自由化，通过签订贸易与投资协定促使发展中国家减少市场准入壁垒。自20世纪七十年代以来，美国成为吸收国际资本最多的国家之一，而从尼克松到奥巴马，无论是还是共和党执政，历届政府都支持开放的投资政策、强调资本的自由流动原则。这一原则既与自由主义市场经济的理念相符，又给美国带来了巨大的经济收益。与美国不断变化的关税和金融政策相比，美国开放而自由的投资政策呈现高度的历史连贯性，现有研究也就很少关注这一政策领域和与此相伴的外资监管制度。

福特总统在1975年5月设立CFIUS，当时该机构只是一个松散的外资信息收集部门，一度被称为美国联邦政府中的“纸老虎”。其设立的直接原因是20世纪七十年代初，部分石油输出国组织（OPEC）成员国利用其从石油禁运中获得的巨额利润和美元大幅贬值这一窗口期，大量收购美国房地产和能源企业，促使白宫在国会的压力下重新考虑美国长期放任自由的外资政策。在20世纪八十年代经历了来自日本的第二次国际投资浪潮后，美国虽然确立了对外资的国家安全审查制度，增强了CFIUS的监管能力，但在实际操作中对外资交易的限制长期保持在最低限度。这也使得CFIUS在经历了近半个世纪的发展后，直到特朗普时期，才一跃成为美国政府借以打压中国企业技术升级和市场扩张的重要机构。

CFIUS及其外资监管制度自创立以来经历了什么样的演进过程，受到哪些国际和国内政治的影响，又为何在中美战略竞争的背景下实现了制度升级？本文的目的在于对CFIUS的历史发展过程进行梳理的同时，从大国竞争和国内精英政治的角度来解释这一制度背后的演进逻辑。外资监管制度不同于短期的税费调整，涉及的是国家监管部门和官僚机构从无到有的建立过程和具体执行规则的设置，是一种广义上的国家构建（state building）。因此，本文展现的也是一个美国不同历史时期的国家构建过程。文章第一部分介绍了CFIUS的制度变迁过程，说明现有研究和不足。第二部分采用国际政治经济学中“颠倒的第二意向”（second-image reversed）的研究路径，以经济和安全两个基本领域区分美国在二战后经历的四种大国竞争类型、以利益关切（经济/安全）和政策偏好（国际/国内导向）区分四种国内精英联盟，搭建一种大国竞争影响国内精英联盟的分化组合、从而改变美国外资监管制度的分析框架。文章第三到第五部分通过追踪和对比分析CFIUS在美苏、美日和中美三次大国竞争背景下的三次制度变化，说明制度演进的逻辑和微观动力。第六部分做出总结。

一、 美国外国投资委员会：

制度演进与现有解释的不足

由于国际直接投资包括对内和对外两个流向，一国的投资政策也可以分为对内和对外两种，本文涉及的是美国的对内国际直接投资政策（inward foreign direct investment policy，IFDI policy）。这一政策通常包括三个方面，分别是对企业设立和准入的监管、企业运营管理以及与外国企业相关的税收和贷款政策。对于美国这样的自由市场经济体来说，国家很少通过限制企业运营的内容和效益、或提供优惠的税收及贷款政策来干预外国投资者的经济活动，其投资政策的最主要内容就是对企业的设立和准入进行监管。

自19世纪末起，美国就开始对外国企业购买美国土地进行限制，成为美国外资监管的开端。第一次世界大战前后，美国又对一些特定行业（如无线电广播、航运、海运和石油领域）设立了外资准入限制。1917年，美国国会通过的《与敌贸易法》（Trading with the Enemy Act）赋予了总统在国家紧急状态下干预和阻止与敌对国的经济交易的权力。这些外资监管制度虽然历史悠久，但长期呈现行业及监管部门分散的特点，缺乏一个统一的管理制度和监管机构。1975年美国外国投资委员会成立后，该机构成为执行美国外资监管制度的联邦机构，负责对进入美国的、有可能危害其国家利益的国际直接投资（限于兼并、并购和通过合资方式进行的接管）进行国家安全审查。回顾历史，CFIUS经历了三次重要的制度变迁，以人员配备、财政预算、监测和审查工具四个方面为衡量指标，其监管能力不断增强。

（一）CFIUS三个阶段的制度演进

1. 1973～1975年的制度创立阶段

1975年5月，福特总统通过总统行政令（Executive Order 11858）设立了CFIUS。该机构是一个由联邦政府中负责安全与经济部门的代表组成的联席委员会，由一名副财政部部长担任主席，另外五名成员分别是国务院负责经济事务的助理国务卿、国防部和商务部的副部长以及总统的两名经济顾问。从人力和财力角度看，该机构最初下设在财政部的国际投资办公室，不具备独立的财政预算和人员配备。CFIUS的最初任务在于对流向美国的国际直接投资进行信息收集，对“有可能影响美国国家利益的大型投资案进行审核”，并协助总统制定国际投资政策。在这一阶段，CFIUS缺乏监测和审查工具，相关审查案件采取自愿申报模式，对危害国家利益的外资交易通常通过外交渠道进行干预，缺乏具体的审查流程和规则。因此，CFIUS的监管制度在创立初期呈现出一种宽松监管的特征。

2. 1988～1992年的制度强化阶段

1988年，美国国会通过了《埃克森—弗洛里奥修正案》（Exon-Florio Amendment），首次确立了针对在美外资兼并购进行的国家安全审查制度和审查流程。1992年，《伯德修正案》（Byrd Amendment）在此基础上进一步要求CFIUS对外国政府支持的投资交易进行安全审查。在这一阶段，CFIUS仍由六个部门代表组成，由财政部主导审查工作，不具备独立的财政预算。从监测能力来看，CFIUS对审查案件仍采取自愿申报模式，该机构虽然可以依靠国防部提供的信息来判断被投资的公司是否涉及国防机密技术，但是不掌握相关技术的供应链信息和行业的整体投资信息，经常要通过私人机构获得更多调查数据。从审查工具来看，CFIUS确立了一个三阶段的审查流程。首先，在接到有关投资案的审查申报（notification）后，CFIUS会在30天内对投资计划进行审查（review），并判定交易是否会带来任何国家安全风险；其次，如果交易被认定存在风险，则进入为期45天的调查（investigation）阶段；最后，如果审查案件带来的风险无法通过协商解决，CFIUS将对总统做出汇报，后者需要在15天内决定批准或否决该交易。经过这一阶段的改革，CFIUS开始掌握执行审查的实权，但审查范围仅限于国防技术和由外国政府支持的投资交易，且启动45天的调查需要满足多种条件。因此，CFIUS的监管制度虽然得到了强化，但呈现出的是一种有限监管的特征。

3.2007～2018年的制度升级阶段

2007年《外国投资与国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act，FINSA）与2018年《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）进一步升级了CFIUS的监管能力。在人力与财力方面，CFIUS的成员部门从六个扩展到九个，并增加了五个观察部门和两个依职权参与决策的部门，开始拥有独立的法律地位和财政预算。从监测能力来看，CFIUS加强了与国家情报部门的联系，开始与国内州政府和外国盟友交换与国家安全相关的重要信息，对有可能危害国家安全的投资案，将自愿申报原则改为强制申报原则。此外，2018年改革后，新成立的监控与执行办公室专门负责调查和收集没有自主申报的投资案件，并负责监督执行CFIUS与企业达成的调解协议。从审查工具来看，CFIUS的国家安全审查流程更加细化，并且可以通过与投资者签订国家安全协议（national security agreement）来对投资交易的具体内容和形式作出规定。此外，CFIUS的审查范围也进一步扩大，包括被投资的企业是否拥有能进行高科技研发的技术人才、是否涉及公民数据隐私、关键基础设施的相关材料、影响美国的科技和工业领导地位等非常宽泛的审查标准；涉及的投资形式也从兼并、收购和接管拓展到合资和少数股份投资。在此阶段的制度改革后，2008年到2019年间，将近50%的申报案进入了为期45天的调查阶段，CFIUS的监管制度呈现出严苛监管的特征。

（二）现有研究与不足

相比美国的贸易和金融政策，投资政策特别是美国的对内直接投资政策（IFDI policy）一直是国际政治经济学和美国研究中被严重忽略的一个领域。国际政治经济学领域内的几部重要著作都关注到了美国霸权和美国跨国公司海外扩张之间的联系，以及与此相伴的国际生产结构和权力结构的变迁，但这些研究主要涉及的是美国的对外直接投资政策（OFDI policy）。

现有的关于美国对内直接投资政策的研究主要分为两大类。第一类来自宏观经济学家，他们通过分析国际投资对美国不同产业和不同类型公司的影响，来解释美国外资监管制度改革的经济原因。如马丁·托金（Martin Tolchin）等人分析了国际投资对美国房地产和银行业产生的负面影响，认为这两个行业已深受外国资本的控制、大量美国家族企业被迫卖给外国投资者，而美国企业却在对外投资中没有享受到东道国同等的开放政策。美国彼得森国际经济研究所（PIIE）的多位专家分析了国际投资对美国就业、经济增长、企业研发和国防供应链的影响，以此解释美国的外资监管可能对美国国家经济和安全产生的影响。乔纳森·克里斯特尔（Jonathan Crystal）考察了20世纪八十年代末的国际投资浪潮对美国汽车、半导体和电信行业的影响，通过区分三个行业内美国公司的国际竞争力，他认为，关注国内市场、缺乏海外经济联系的公司倾向于投资保护主义，而依靠国际供应链的企业倾向于开放的投资政策。这一类文献分析了国际投资对美国不同产业造成的宏观经济影响，但没有打开制度变化的“黑匣子”，也就没能解释这一制度演进的微观政治动力。此外，现有研究也发现，一些受到外国企业冲击的美国企业并没有在美国外资监管改革的过程中进行过明显的游说活动，从国内宏观经济角度进行解释的文献因而未能证明经济原因与制度变迁之间的直接因果关系。

第二类文献来自政治学家，他们主要从联邦政府和国会之间的府会政治出发，研究美国政府两大权力分支在投资政策上的不同立场和最终政策实现的制度基础。如罗伯特·帕斯特（Robert Pastor）认为，CFIUS的建立是代表新自由主义国际投资政策的联邦政府和代表投资保护主义的国会之间的较量。面对20世纪七十年代初的投资浪潮，国会认为，外国企业在美国境内的投资活动已威胁到地方企业的发展，成为一个公共政策问题，因此要求行政部门加强外资监管；而白宫方面认为，美国的《国防生产法》（Defense Production Act）和《与敌贸易法》已经赋予总统足够的权力来否决有损国家利益的投资交易，因此阻止了国会在这一经济领域干涉总统的决策权。艾略特·康（E. S. Kang）和芭芭拉·詹金斯（Barbara Jenkins）同样遵循制度主义路径，他们认为，一次次的投资浪潮给美国带来了结构性的经济压力，而国会试图通过改变国内制度，即通过建立和改革CFIUS来加强对美国投资政策的干预。马修·巴尔兹（Matthew Baltz）借助新解密的文件更加清晰地还原了20世纪七十与八十年代的两次立法过程，他发现行政部门内部还存在分歧，但仍从制度主义的角度进行了解释，认为财政部在投资政策上享有的决策权使得CFIUS的审查流程最终免受国会这样的“政治化场所”（politicized site）影响。国内学者孙哲和石岩的研究同样认为，行政部门和国会之间的博弈才是美国外资监管机制改革的真正动力。这一类关注府会政治和制度的文献有两点不足，第一，它们只研究了CFIUS的最初发展过程，基本没有提及2007年及之后的制度改革，也就没有注意到上文所述的三次不同程度的制度变化；第二，这一类文献大多粗略地将行政部门与国会分为两派，认为前者就一定代表新自由主义，后者就一定代表经济民族主义，这种说法显然不能解释特朗普政府的投资保护主义行为。而且，自奥巴马执政开始，CFIUS就加强了对中国企业在美投资交易的审核。拜登政府上台后，该机构仍在不断扩充人员配备，并扩大了对中国投资者在美投资的审查范围。

总体来看，现有的两类文献都将国际投资浪潮作为推动CFIUS制度演进的直接原因，结合国内经济或政治制度来进一步解释该机构演进的结果。换言之，这两类文献在解释制度变迁的关键节点上都过于依赖特殊的外部事件和既定的国内因素，忽略了制度变迁的国际政治背景，也因此在很大程度上割裂了国际环境与国内政治和制度的持续联系。更为重要的是，相比起罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）、斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）等第一代研究美国投资政策的学者，现有研究大多将美国的投资政策视为一项单纯的经济政策，而没有注意到它与美国国家安全和国家战略之间的联系。

近年来，越来越多的国际关系学者关注到了CFIUS针对中国投资所做的制度改革，开始从国际政治、即中美战略竞争的角度来理解CFIUS的制度升级。一些新近研究认为，美国在利用国内的外资监管制度实施一种非军事的“内部平衡”（internal balancing）策略，以“维护国家安全”的名义来阻止中国高科技企业投资美国，进而打压中国企业的技术升级和市场扩张。这些研究目前只关注了中美战略竞争这个阶段，但却提醒我们，CFIUS这一集美国安全与经济部门为一体的组织，其制度演进不只是一个单纯的经济问题。对于美国这种深嵌于复杂的国际政治之中的大国来说，其国内监管制度的调整涉及的也不只是市场管理问题，而是兼顾大国竞争和国内政治博弈的结果。本文旨在打开国内制度变迁这一“黑箱”的同时，找回大国竞争和国际安全压力这些宏观的体系变量，综合国际与国内政治、安全与经济因素来理解美国外商投资监管制度的变迁。

二、大国竞争与制度变迁：

一种“颠倒的第二意向”的分析框架

探讨大国竞争对国内政治和制度的影响是从国际体系的角度寻找国内结构变迁的原因，是一种“颠倒的第二意向”的研究路径。彼得·古勒维奇（Peter Gourevitch）曾归纳出国际体系作为自变量影响作为因变量的国内政治的两种基本路线，其一是国际经济活动和财富的分配，由于国内不同单元生产者生产要素的不同，国际贸易总会制造赢家和输家，日积月累地改变了不同利益集团的政治地位和诉求，国际市场逻辑也就改变了国内政治逻辑；其二是国家间权力分配，或者说是国际性国家体系，现有研究主要集中于探究战争这种国际安全竞争对国家构建的影响。总体而言，前一种研究路径关注经济交往，后一种关注安全压力。在二战后的很长一段时间内，国际关系领域的学者们都将经济与安全视作两个不同的研究领域，甚至将两者分别作为“低级政治”和“高级政治”来区分。在国际政治经济学界，学者们长期以来也主要关注国际经济交往对国内政治和制度的影响，国际安全压力这种原本最为核心的解释变量甚至逐渐淡出了学界视野，转而被国内分配政治所取代。在学科发展史中，这种安全与经济问题的“割裂”深受冷战时期美国国际关系的影响，与现实政治的发展密不可分。

（一）大国竞争的类型

以安全和经济作为两个基本领域，美国在二战后经历了四种不同类型的大国竞争。第一种是冷战期间美苏之间的安全主导型竞争。在这期间，美苏进行军备竞赛，在世界范围内积极争取各自的军事盟友，在局部地区进行“代理人战争”（proxy war）。虽然双方对彼此的安全威胁程度在这期间有高有低，在20世纪七十年代也迎来一次大缓和，但从杜鲁门到里根政府，苏联的安全威胁是美国冷战时期面对的最主要的国际压力。与此同时，苏联的总体经济实力远远落后于美国，两者之间也缺乏直接的经济联系。特别是在里根政府时期，双方之间的经济实力鸿沟使得美国能够通过增加军备竞赛的成本给苏联带来难以承受的巨大经济压力。因此，苏联虽然对美国造成了安全上的压力，但没有挑战其国际经济地位。

第二种大国竞争类型是美国与日本之间的经济主导型竞争。日本自20世纪六十年代经济复苏后就开始对美国的经济霸权发起挑战，其国内生产总值（GDP）增长迅速和对美贸易顺差逐年增加。在20世纪七八十年代，从出口占世界市场的份额、生产量、工资水平等多项指标来看，日本企业在中高端工业领域开始赶超美国企业。然而，出于联合盟友应对苏联安全威胁的需要，美国一直长期容忍日本的贸易和投资保护主义，帮助日本发展尖端科技，以增强盟友实力，巩固伙伴关系。直到苏联的安全威胁在20世纪八十年代中后期逐渐退去，日本的经济压力才成为美国要面对的最主要的国际竞争压力。与此同时，作为美国在亚洲的军事盟友，日本并没有对其造成安全威胁。

第三种大国竞争类型是安全与经济竞争的松弛。进入20世纪九十年代，苏联解体、日本经济陷入低迷和美国经济的复苏大大缓解了美国在安全和经济两方面的国际压力，国际权力结构变成了以美国为绝对霸权的单极格局。直到2008年全球金融危机前后，虽然美国在这期间面临着恐怖主义和俄罗斯在局部地区带来的安全压力，但并没有大国明显对美国造成挑战，美国霸权也在2001年和2003年的两场中东战争中迎来其巅峰时刻。

冷战结束后，在享受了将近二十年无可匹敌的霸权地位后，美国迎来的第四种大国竞争类型是中美之间包括经济与安全两个维度的综合性竞争。学界也通常将中美之间可能长期存在的、涉及多个领域的竞争称为“中美战略竞争”。在经济领域，2008年全球金融危机后，面对中国经济实力的迅速崛起，美国对华经济战略逐渐从“接触”转为“竞争”，以2018年中美之间爆发的“贸易战”为标志，美国开始围绕着市场和技术与中国展开激烈的经济竞争。在安全领域，美国不断以维护海上航行为由介入南海地区的领土争端，而中国维护领土主权的行动力度则显著上升。在朝鲜半岛和台湾海峡，美国也在不断帮助盟国和地区安全伙伴增强军事能力建设，给中国制造地区安全压力。特别是2017年特朗普总统上任后，中美之间不仅爆发了“贸易战”，在美国《国家安全战略》和《国防战略报告》等多份战略报告中，中国也被视为一种安全对手。美国政府在关税问题上也多次表态，强调 “经济安全就是军事安全”，中美之间的贸易逆差“危害了美国的国家安全”。因此，与前两次大国竞争相比，中美之间的战略竞争是包涵经济与安全两个领域的一种综合性竞争。

美国在战后经历的这四种大国竞争类型不仅深刻地影响了美国的对外经济政策，也影响了美国的国内政治和制度。如上文所述，CFIUS的三次制度演进分别发生在20世纪七十年代初美苏安全主导型竞争、八十年代末美日经济主导型竞争和2008年以来中美战略竞争的背景下。在经济与安全竞争松弛的九十年代，CFIUS没有经历重要的制度变革。因此，粗略来看，这一制度伴随着美国面临的不同大国竞争类型而演进，具体来看，这其中的影响机制在于，不同类型的大国竞争导致了美国的国内精英在投资政策上产生了不同的分化与组合，进而决定了CFIUS的制度变迁。

（二）精英联盟的类型

在解释国际体系对国内政治的影响时，国内联盟（domestic coalition）是一个重要的传导力量。在研究美国的国际贸易政策时，国际政治经济学者经常通过区分国内经济行为体的生产要素禀赋（阶级或产业），将国内联盟分为支持自由贸易和支持贸易保护的两大类。在投资领域，这种国内联盟和政策偏好分歧同样存在，但与贸易政策相比，投资政策主要是一种精英政治，这出于两方面的原因。第一，投资政策的民众关注度较低。关税的调动可以直接影响市场上进口消费品的价格和市场需求，涉及众多国内消费者和生产商的利益，而公司间的投资交易很少会对大众产生即时影响。跨国直接投资是公司与公司之间的经济交易，出于对公司私有信息和经济利益的保护，如避免股价波动或投资交易被同行业内的竞争者利用，大多数公司不会对外公布投资交易信息。通常情况下，只有当国内的知名企业被外国公司收购或兼并，或者某一产业领域内忽然涌现大量外国投资并且对国内企业造成挑战时，外资监管才会引起社会关注。面对实力雄厚的跨国公司，劳工团体也很难进行有效的游说。因此，投资政策很少受到选民的直接影响。第二，外资监管制度具有非常高的专业性。对于跨国公司交易的审查涉及众多政策和法律领域，例如，公司法、企业运营管理、供应链和微观技术的判断，除了国家政治精英外，参与这一领域决策过程的通常是对跨国投资有经验的企业家、投资商人、经济学者和律师这样的业界精英。在涉及对关键技术领域的国家安全审查时，国防和情报官员、懂得武器制造的军事专家和了解国防供应链的科学技术人员不可或缺。因此，即使一些媒体曝光率高的投资案激发了经济民族主义、引起了大众的关注，具体监管制度的设定最终还是由具有专业知识的精英在官僚部门和立法委员会推敲讨论后决定的。综上所述，外资监管制度的变迁主要由精英政治主导，借用政治学家佩珀·卡尔佩珀（Pepper D. Culpepper）的说法，也可以被称为是一种“安静的政治”（quiet politics）。

以安全和经济作为两个基本领域，国际或国内导向作为两种基本的政策偏好，本文认为，影响美国投资政策的国家精英可以被划分成四种精英联盟（elite coalition）（见表2）。第一种精英联盟是国际导向型的经济精英，他们的政策偏好是利用国际市场、美国在贸易与投资领域的相对优势、开放的国际经济秩序来发展美国经济。这种精英联盟通常包括美国财政部与国际经济委员会的官员、国会中受益于外国公司投资的地区议员和具有广泛海外利益的大型跨国公司的企业家和投资商人。财政部的重要职责之一是平衡美国国际收支，而国际经济委员会（后改为国家经济委员会）要协调国内和国际经济政策，他们的主要任务是管理美国的宏观经济，而不是微观的地区经济问题。此外，财政部的高级官员和总统的经济顾问通常是华尔街出身的专业人士，对市场的基础性作用、世界经贸规则的稳定性和重要性的认识非常深刻，通常是自由主义对外经济政策的支持者。在投资政策上，他们考虑的是外商投资是否会促进美国的经济增长和国际收支平衡。对于那些选区经济发展受益于外国公司投资的议员和具有广泛海外投资和出口利益的企业家来说，他们通常会担心投资壁垒是否会阻碍国际资本的注入和是否会引起投资母国的报复性政策，偏向于开放的投资政策。

第二种精英联盟是国内导向型的经济精英，其政策偏好通常是通过加大政府的国内投资、推行经济刺激计划、利用美国的贸易和投资壁垒来保障美国本土企业的经济利益。在投资政策上，这些国内导向型的经济精英会看重外国投资对美国国内经济秩序的影响，技术转移是否会影响美国的经济竞争力、减少美国高科技产品的出口，以及美国的企业是否在投资母国受到了对等的待遇。这一类精英联盟通常包括商务部与美国贸易代表委员会的官员、国会中代表缺乏国际竞争力的产业地区的议员和一些关注美国国内经济发展的研究机构。他们的关注点是美国国内经济秩序、民族经济竞争力和国内就业率，以及具体产业和科学技术的发展。

第三种精英联盟是国际导向型的安全精英，他们的政策偏好是主张通过加强与盟国的合作、参与和利用北约（NATO）这样的国际安全组织来应对国际安全威胁，同时减少军费开支。在国际经济政策问题上，这些国际导向型的安全精英主要考虑的是这些政策是否会影响美国的外交环境、破坏或促进美国的国际安全关系。他们支持通过与盟国的国际经济交往来增强彼此的经济实力、加强政治关系，以此来维护美国的国家安全。这一类国际导向型的安全精英通常包括美国国务院、国家安全理事会和国防部中负责外交和军事同盟事务的官员，以及那些偏向通过同盟关系来共同应对外部安全威胁、减轻美事支出压力的官员。

第四类精英联盟是国内导向型的安全精英，他们的政策偏好是通过增强自身的军事实力来应对安全威胁，包括增加政府对国内军工企业的投资、降低美事技术的外部依赖、加强国土内部的安全监管。在投资政策上，这些国内导向型的安全精英主要考虑的是外国投资是否会造成美事技术的外泄、使得美国的军事技术和产品依赖外国供应商和投资者。这种国内导向型的安全精英通常包括美国国防部的军事技术官僚、国土安全部和国家情报局的官员，以及国会中关注国内军工产业发展的议员。

（三）理论假设

本文认为，美国的外资监管政治深受大国竞争的影响，这其中的影响机制在于，在不同的大国竞争背景下，国际投资可以产生不同的“安全外溢效应”（security externalities），使得国内精英联盟进行了不同的分化组合。“安全外溢效应”指的是经济交往附带的安全影响。外资就如一把“双刃剑”，既可以产生积极的，也可以带来消极的安全外溢效应。一方面，外资可以为一国带来一定的经济利益，如为本国企业和投资项目补充国际资本、带来先进技术、促进就业和出口等。由于经济实力是军事实力的基础，当国际经济交往能优化资源配置、促进军事技术发展时，它就产生了积极的安全外溢效应。特别是美国的很多军事技术和设备的供应商都是中小型企业，由于高科技的研发和回报周期长，创新型企业就需要持续的资本注入或市场需求作为支撑，外国投资者能提供的资金是其赖以生存的重要依靠。此外，由于美国的主要投资来源国也是其军事盟友，如日本、英国、德国、法国和荷兰等发达经济体，投资交往也利于巩固与盟国的政治关系，进而带来积极的安全外溢效应。

另一方面，国际直接投资也可以产生消极的安全外溢效应，主要源于对美国企业尖端技术的获取或转移。直接投资是指投资额涵盖企业股权（voting right）10%及以上的投资，这意味着投资商可以参与被投资企业的经营管理，而本土企业要与外国公司分享信息、技术和管理权限，接受另一个国家的法律和制度的制约。例如，半导体、航空发动机技术、人工智能、精密仪器制造这些科技不仅可以应用于众多工业领域，也可以用于军事技术，这些军民两用技术的转移不仅可以促进投资母国经济的发展，还可以增强其军事实力。尤其在一个敌对政府的支持下，外国投资者可能不仅是受经济利益驱动，还带着窃取对方国家企业的技术和商业秘密这样的政治目的。在这种情况下，投资交易就产生消极的安全外溢效应。

在不同的大国竞争背景下，关心投资政策的经济精英可以利用外国投资这把“双刃剑”，与有着相同偏好的安全精英进行“议题联结”（issue-linkage），进而左右外资监管制度的设计。本文做出如下假设：第一，当美国面临苏联的安全竞争压力时，自由开放的国际投资政策可以促进与盟国的合作，产生积极的安全外溢效应，国际导向型的经济与安全精英（Ⅰ和Ⅲ）之间的偏好相符，共同支持宽松的外资监管制度。但与此同时，开放的监管制度也使得国内经济秩序容易受到外国资本的冲击，使国内导向型的经济精英与国际导向型的精英产生分歧。

第二，在美苏安全竞争退去、美日经济竞争加剧的背景下，宽松的外资监管制度带来的即时的积极安全效应下降，国际导向型的经济精英很难再利用苏联的安全威胁和与盟友的外交关系作为借口来联结安全精英维护开放的投资政策。由于外国投资造成的技术转移也会制造潜在的安全威胁，关心国内经济秩序的经济精英可能会联结国内导向型的安全精英（Ⅱ和Ⅳ），要求加强国内的外资监管制度。这也使得国际与国内导向型的经济精英产生分歧，促使两者在国家安全问题上达成妥协，在与国家安全密切相关的领域进行有限的外资监管。

第三，在中美经济与安全竞争双重交织的背景下，中国企业通过在美投资获得的经济利益、技术转移和由此带来的国家经济实力的增长产生了消极的安全外溢效应，经济问题也同时成为安全问题，促使经济与安全精英合作，共同应对外部挑战。特别是当自由而开放的对外经济政策已经不能服务于美国国家安全战略的需求时，国际导向型的精英也会转向国内手段，通过增强自身的经济实力来应对国际竞争。在这种情况下，经济与安全、国际与国内问题相融合，促使四种不同类型的精英联盟形成合力（Ⅰ到Ⅳ形成共识），他们通过推动国内制度改革、加强对中国投资的监管来应对中美战略竞争中经济与安全的双重压力，使得美国的外资监管制度变得更为严苛（见图1）。

下文将采取一种历史比较分析的方法，通过过程追踪（process tracing）来对比分析美国外资监管制度在美苏、美日和中美三种不同类型的大国竞争背景下的制度变化。本文的分析资料主要为三类一手文献：CFIUS三次制度改革前后涉及的国会听证会和辩论记录、政府报告和档案资料。这些资料大部分都已通过电子或纸质形式出版，它们对于重建美国当时的立法背景、理解不同精英联盟的偏好以及他们之间的分化组合至关重要。同时，本文也从一些二手文献中找到了一部分未公开的档案内容和一些较为久远的新闻报道，特别是一些亲自参与过立法的议员、律师和业界人士对立法过程进行了详细的回顾，这些文献为本文理解制度变迁的过程提供了翔实的历史资料。

三、美苏安全竞争与CFIUS的制度创立

两次世界大战和经济大萧条迫使大多数欧洲公司将其在美国的资产变现，无力再投资或收购美国企业，而美国却在战后脱颖而出，成为唯一能够向国外输出资本的经济强国。在冷战早期，资本的自由流动也与美国外交政策目标融合在一起。随着1948年马歇尔计划的实施，美国政府积极鼓励私营企业向同盟国投资，并为美国的跨国公司提供政治风险保障。从1946到1960年，美国对外直接投资存量（OFDI stock）从72亿美元增长到330亿美元，到1974年又进一步增加到795亿美元。相比之下，到1974年，进入美国的外国直接投资存量（IFDI stock）还不到对外直接投资存量的三分之一，在国民经济中占比很小。在此背景下，美国在二战后长期缺少一个正式的对内直接投资政策，除了在有限的几个产业，如通信、自然资源和国防技术外，对进入美国的外资和外国公司普遍采取非歧视性的国民待遇。

到了20世纪七十年代初，伴随着布雷顿森林体系的解体和美元贬值，美国迎来了第一次国际直接投资浪潮，打破了美国对内与对外投资不均衡的局面。这些投资者最初主要来源于日本和一些西欧国家，在1973年的石油危机后，一些石油禁运国开始利用其在短期内获得的巨额美元收入到美国进行再投资，主要集中在房地产领域和能源及运输业。在1953年到1973年之间，美国吸引外资的年增长率在6%左右，而这一数值在1973年一年攀升到20%，达到20亿美元，成为美国战后外国直接投资年流量的最高值。

从大国竞争的背景来看，20世纪七十年代初的投资浪潮发生在美苏安全竞争走向缓和的时期，这恰恰是因为美国开始陷入二战以来前所未有的安全困境，难以再以军事扩张的形式应对苏联的安全压力。一方面，六十年代后半期开始，苏联的核武器数量迅速增加，到1972年美苏签署第一阶段限制战略武器条约时，苏联的洲际导弹数量已赶超美国。而美国因深陷越南战争泥潭，导致国内社会严重和对立；另一方面，日本与欧洲经济实力的增长，布雷顿森林体系下的强势美元，加上因越南战争的巨额开支而加剧的通货膨胀，都严重地削弱了美国的贸易地位。1969年尼克松政府上台时，美国的宏观经济正面临着二战以来最严重的挑战，这更加剧了美国的安全压力。作为一个关注国家安全的保守派，尼克松对各国权力的变化高度敏感，缓和策略本身并非尼克松政府的目的，而是为了应对巨大的安全压力而采取的一种手段。自20世纪六十年代末开始，美国就开始更加积极地通过外交手段来应对苏联的安全威胁，以亨利·基辛格（Henry Kissinger）为领导的国家安全精英开始向中国伸出橄榄枝。因此，当美国的国家安全战略开始从军备竞赛和战争转向更加灵活的外交手段时，美国与盟国的经济和政治关系也变得尤为重要。

美元贬值带来的国际投资浪潮很快引起了媒体和国会的注意，自1973年的6月到1974年的1月，国会召开了一系列有关美国外资监管的听证会。由于议员们对在美外资的整体规模和发展情况并不了解，根据选区利益和个人的经济理念，议员们提出了非常不同的政策建议。这些建议可以归类为三种，第一种是极为严苛的外资监管制度，例如，限制外国投资者收购任何在美国证券交易所上市的公司35%以上的股权、赋予州政府根据投资来源国的外资政策采取对等报复政策的权力；第二种是效仿美国的贸易伙伴国建立一种有限的监管制度，对可能影响美国经济和国家安全的大型投资交易进行审查；第三种方案最为审慎，建议首先对美国的外资规模和发展情况进行信息收集。这些提案主要来自一些议员，包括宾夕法尼亚州的约瑟夫·盖德斯（Joseph Gaydos）、新泽西州的罗伯特·罗伊（Robert Roe）、爱荷华州的约翰·科维尔（John Culver）和夏威夷州的丹尼尔·井上建（Daniel Inouye）。通过分析他们在国会支持的法案可以看出，这些议员很明显地偏向国内导向型的经济政策，在任期内历来倡导加强政府对市场的监管。

在国会的压力下，1973年夏天，白宫内部开始重新审视美国长期以来自由放任的投资政策，国际经济委员会（Council for International Economic Policy，CIEP）是主要负责这一议题的部门。彼得·弗朗尼根 （Peter Flanigan），一位银行世家出身的华尔街精英，是时任CIEP的主席和尼克松总统的贴身经济顾问。通过分析美国国会的公开听证会和政府文件可以看出，弗朗尼根明显属于国际导向型的经济精英，他主张由市场力量主导资本流动、减少政府对市场的干预。值得注意的是，在弗朗尼根的论述中，除了从经济角度表明国际投资对美国经济的积极影响外，他还将投资政策与美国的外交关系和国家安全联系在一起。在1974年1月参议院的听证会上，弗朗尼根表示，“经济民族主义会导致国际关系像在20世纪三十年代一样发生破裂，而国内导向的限制性的投资政策会加剧当下的这种破裂风险”。在1974年年初提交给总统的报告中，CIEP认可了改善美国投资统计信息的必要性，但却认为美国应该对外国企业采取“国民待遇”，遵守与贸易伙伴国的经贸协定，这是因为限制性的投资政策不符合美国为了改革国际经济体系而做的外交努力。这一政策建议得到国务院负责国际经济事务的时任副国务卿威廉·凯西（William Casey）的支持，他认为，限制性的投资政策会使国际金融中心从纽约转移到伦敦，而这将有损美国在国际金融市场中的领导地位。面对国会提出的不同方案，联邦政府在1974年年初选择了最为宽松的一种，即对在美国的外商投资进行一次基准调查（Benchmark Study），以增强联邦政府对国内外资企业和投资情况的了解。

然而进入1974年下半年，来自石油输出国组织（OPEC）成员国的大量“石油美元”开始涌入美国的房地产和能源企业，其中伊朗航空对泛美航空的收购提议引起了美国媒体的广泛关注，促使一些国会议员不再满足于行政部门的信息收集工作，而是建议在商务部内部设立一个“外国投资审查管理局”来加强外资监管。面对更为迫切的国会压力，联邦政府内部也在投资政策上产生了分歧。

在1975年2月召开的内阁级会议上，时任副国务卿托马斯·恩德斯（Thomas Enders）批评了财政部放任不管的态度，他认为，一些海湾国家政府支持的大规模投资可能会被用来实现政治目的。时任国务卿亨利·基辛格也表达了相同的态度，他建议设立一种类似于负面清单的监管制度，通过区分投资公司和行业的性质来限制外国投资。美国国防部、国家情报局和商务部代表均赞成这种做法。而时任财政部部长威廉·西蒙（William Simon）却反对通过立法形式建立任何正式的审查机构，他认为，一个促进贸易和资本自由流动的国际经济体系最有利于美国经济的增长，并且只有个别OPEC国家的投资案涉及国家安全问题，而美国最重要的投资伙伴是日本、加拿大和西欧这些盟国。西蒙的看法得到了时任美联储主席亚瑟·伯恩斯（Arthur Burns）和总统经济顾问艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）的支持。为了化解分歧、维护自由开放的投资环境，这些国际导向型的经济精英的做法是将投资问题上升为国家外交问题，以获得安全精英的支持。西蒙虽然最终同意了政府可以对某些敏感领域的投资进行审查，却建议通过外交渠道，即通过与投资国政府进行沟通来解决问题。这种做法使基辛格进行了妥协，作为负责美国外交关系的国家安全精英，他最终表示政府间的沟通可能比设立一种正式的审查制度更为有效。

1975年5月，福特总统通过行政命令（Executive Order 11858）设立了外国投资委员会（CFIUS），其制度设计显示出财政部明显缺乏监管意愿、不愿设立正式的审查流程。自愿申报的原则使CFIUS的审查显得极为被动，在1975年至1988年期间，CFIUS一共只审查了29个投资项目，在遇到关键领域和外国政府支持的投资并购案时，负责国家安全与经济事务的高级官员主要通过外交渠道与投资国的政府进行沟通协商。在20世纪七十年代面对安全主导型的国际竞争时，国际投资浪潮给美国国内经济带来的冲击并没有被当作一种国内经济问题来看待。国际导向型的经济精英通过联结关注外交关系的安全精英，通过总统行政令而非立法的形式设立了CFIUS，并以一种松散的制度设计维护了新自由主义的投资政策。

四、美日经济竞争与CFIUS的制度强化

在20世纪八十年代末，美国经历了来自日本的第二次投资并购浪潮。此时，随着东西冲突迅速走向尾声，美国面临的国际安全威胁与七十年代相比已大大减弱，而日本开始对美国造成愈发强烈的经济压力，美国面临的大国竞争类型从美苏安全主导型变成了美日之间的经济主导型竞争。在此阶段，日本企业不仅在汽车和钢铁等传统制造业领域赶超美国，在半导体和自动化机床等高科技领域，也与美国企业进行技术竞争，开始收割越来越多的全球市场份额。1980年，美国半导体行业的龙头企业占据了全球43%的市场销售份额，日本企业占据了14%。而到了1990年，美国公司的收入占全球收入的25%，而日本公司占31%。在此背景下，一些规模较小、无法经受住市场竞争的企业只能通过出售企业和技术来脱身。同时，与七十年代的国际经济背景相类似，通过《广场协议》实现的美元贬值导致美国公司的市值降低，使得外国公司更容易并购或接管美国公司。自1984年以来，恰逢日元强势走高，日本企业开始大量投资和并购著名的美国企业，包括数起1亿美元以上的巨额交易，使日本超过英国、德国等国成为在美投资第一大国。

在这股投资浪潮中，1986年10月，日本科技公司富士通（Fujitsu）试图以2亿美元收购美国仙童半导体公司（Fairchild Semiconductor）80%的股份。仙童公司不仅是美国武器供应商的微技术供应商，也是硅谷的代表性企业，彼时在全球半导体产业占有5%左右的市场份额，为全球第七大半导体供应商，超过了日立与东芝公司在这一领域的市场份额。富士通的收购竞标立刻引起了美国政府的警觉，再次在白宫和国会激起了对于外资监管的讨论。

在1986～1987年期间，美国国内关于外资监管制度的辩论与CFIUS创立之时的辩论相比有两点不同。第一，如何维护美国工业产业的国际经济竞争力成为辩论的重点，外资监管不再只是一项对外经济政策问题，而成为一项公共政策问题；第二，关注美事技术的安全精英开始积极地参与有关投资政策的讨论，他们与关注美国产业发展的经济精英一起提出了非常具体的改革方案。

第一种方案主张CFIUS扩大审查范围，并阻止所有可能危害美国国家利益的投资交易。在1986年4月的众议院能源与商务委员会的听证会上，以时任国防部副部长理查德·皮勒（Richard Perle）为代表的国防部精英特别强调了苏联经济间谍的威胁，举例他们曾通过收购加利福尼亚的一家银行来获得了美国禁止出口苏联的一些技术。皮勒在国防部内负责管控敏感军事技术（包括军民两用的技术）的科技安全办公室（Technology Security Administration），该部门也是国防部负责与CFIUS进行联合审查的部门，但他们并没有担心整个国防供应链的安全，只是通过近年来具体的投资案例带来的安全风险来说明加强监管的必要性。

第二种方案来自国防部和商务部内部一些更为关注美国产业长期竞争力的官员，他们以投资并购和技术转移可能带来潜在的国家安全威胁为由，要求对CFIUS进行制度改革。分管国防科技采购的时任副部长罗伯特·科斯特罗（Robert Costello）组织国防部接连发表了两份关于美国竞争能力的评估报告，召集了各路武器供应商、军工企业家、工程师来对美国的工业生产能力进行判断，并在其中就外国投资的安全风险做出了特别的说明。这两份报告指出，美国在诸多重要的科技领域都已丧失了领导地位，而科技企业的所有权往往决定了关键技术属于哪个国家，依赖于外国技术的国内制造业设施并不能解决国家安全的问题，美事设备对日本供应商的依赖使得对方可以通过切断或延迟产品供应来对美国制造安全威胁。

掌握美国各个行业信息的商务部最了解美国工业领域所面临的竞争和挑战，部里一些高层官员也加入了科斯特罗的行列，强调外国投资对美国经济带来的长期影响。这些国内导向型经济精英的关注点超越了军工企业和外国政府支持的投资案，将目光进而放在了美国的总体经济竞争力上。时任商务部部长顾问克莱德·普雷斯托维茨（Clyde Prestowitz）在听证会上多次表达了对美国正在衰弱的高科技产业的担忧，并认为CFIUS应成为维护美国经济竞争力的一项工具。早在1986年和1987年的一些安全审查案件中，商务部就多次批评CFIUS过于草率地批准了这些投资并购案。在1990年发布的一份关于美国电子工业的报告中，商务部认为，外国投资者不断从美国获得电子科技产业的最先进技术，对生产者和供应商的关系产生长期影响，成为美国电子行业出现贸易逆差的主要原因。

虽然这些倡导对外资进行严苛监管的观点只来自于少部分技术官僚，不能代表整个白宫的立场，但他们联结了参众议院中的一些议员以在辩论中取得上风。众议院商业小组委员会主席詹姆斯·弗洛里奥（James J. Florio）就对商务部和国防部的立场表示了支持。在1987年的听证会上，弗洛里奥对美国一直推行的开放的外资政策提出了质疑，并认为美国的贸易伙伴之所以能获得较快的经济增长是因为政府在国家的工业发展中起到了重要的作用。在弗洛里奥提交的立法草案中，他将外资政策中的经济与国防目标混在一起，具体体现在三个条款中：一是授权商务部而不是财政部负责外商投资审查，以加强对外资带来的经济影响方面的审查；二是将“国家安全”和 “核心商业”（essential commerce）并列为两大审查标准；三是制定宽泛的审查范围，包括外商投资交易对国内产业的经济收益、就业量、政府税收等方面的影响。很显然，这些标准远远超越了国家安全范围，是在模仿日本建立一种严苛的外资监管制度，以保护本国经济和生产能力为主要目标。弗洛里奥模仿日本的想法得到了商务部顾问普雷斯托维茨和参议院商务委员会议员詹姆斯·埃克森（J. James Exon）的支持。普雷斯托维茨将20世纪五十年代高外债、低储蓄率和资本不足的日本与美国相比较，认为虽然日本允许外国资本进入国内市场，但对投资的形式和性质进行了严格的控制。

在1987年的夏天，当埃克森和弗洛里奥正势不可挡地要推进改革时，里根政府内部的一些国际经济精英开始联合起来反对严苛的外资监管制度，使草案经过了重重修改后才得到通过。这个精英联盟包括时任美联储主席保罗·沃尔克 （Paul Volcker）、美国贸易代表克莱顿·尤特 （Clayton Yeutter）、副国务卿约翰·怀特海德（John C. Whitehead）和财政部部长詹姆斯·贝克（James Baker）。他们在1987年6月临时召开的一次听证会上纷纷以书信形式反对埃克森的立法，主张维护美国自由开放的投资政策。与此同时，代表大型企业和一些金融组织的经济精英也纷纷“上书”美国国会，包括美国国际商业理事会、全国制造商协会、国家对外贸易委员会和美国商会这些关心美国企业海外利益的组织。他们反对政府对合资企业和服务类投资进行审查，也反对把经济效益作为审核标准，因为这两点正是美国企业在海外经常遇到的投资壁垒。

这些反对意见使埃克森修改了其参议院版本的草案，将审查只限定在了有关国家安全的交易上，去掉了“核心商业”这个审查类别。而对草案修改起到关键作用的还是财政部，作为当时CFIUS联席制的主席，财政部部长贝克对草案的措辞提出了诸多重要修改意见，并多次威胁道，里根总统不会同意签署这项法案。然而，这些国际经济精英也意识到，面对国会和白宫内部的反对声，仅仅强调新自由主义这一原则已经立不住脚，他们必须找一个中间点，也就是在国家安全问题上做出妥协。

1988年8月，《埃克森—弗洛里奥修正案》在国会通过，该法案的最终版本与草案相比有几点重要区别，它们限制了CFIUS监管能力的大幅扩张。首先，商务部被剥夺了审查主导权，财政部的意图是保护自己在CFIUS的主席地位和它在审查机制中的核心作用，避免商务部将外资对本国产业的影响作为审查依据。其次，在修改后的版本里，总统只有在有“可信的证据”（credible evidence）证明投资者可能采取威胁损害国家安全的行动时，才可以暂停或禁止一项投资。这就造成了一个重大障碍，即CFIUS成员很难提出“可信的证据”表明来自军事盟国的投资者会进行威胁美国国家安全的投资交易。最后，启动45天的安全调查需要至少三个部门一致同意，这也使得商务部和国防部的技术官僚很难单独启动调查。

在1988年改革后，CFIUS仍下设在财政部内，由财政部国际投资办公室领导并配备工作人员。这个办公室的主要任务是帮助美国在海外推行投资自由化政策，对不同国家的投资政策非常熟悉。也因此，其办公人员大多是国际导向型的经济精英，对投资壁垒这一议题异常敏感。《埃克森—弗洛里奥修正案》为CFIUS明确了一个三阶段的审查流程，但并未对威胁“国家安全”的投资做出任何具体的行业划分。在审查流程不明确的情况下，作为主席成员，财政部拥有非常大的自由裁量权，然而在1988年后的外资审查实践中，CFIUS并没有利用“国家安全”的宽泛定义来积极干涉外商投资，而是充分体现了财政部主张的自由的投资政策偏好。

1986年的富士通收购案不仅促成了《埃克森—弗洛里奥修正案》的通过，也激发了国会对另一个名为“半导体技术联盟”（Sematech）的科技项目的支持。后者是一个由半导体生产商和部件制造商组成的企业集团，由私营公司和国防部联合提供资金，以促进美国半导体芯片产业的发展。在法案通过后的几个月内，Sematech中的企业再次遇到外商收购与技术转移的问题，而财政部的官员却在处理审核案时多次公开表明，他们不会把安全审查当作美国产业政策的一项工具，这也使得CFIUS开始遭到许多关注国内半导体产业发展的智库和经济专家的批评。1988年10月至1991年4月，外国企业收购了46家美国半导体公司和37家半导体设备公司，其中日本企业分别占41家和27家。虽然国会在1992年通过了《布兰德修正案》（Byrd Amendment），加强了对外国政府支持的投资交易的审查，但这也只是对CFIUS的审查范围进行修补，而没有改变该机构“有限监管”的审查风格。在1989年至2006年间，CFIUS共收到了1828份审查案件，其中只有37份进入了45天的调查审查阶段，而总统只在1990年对一家中国航天公司的投资案动用了否决权，这表明了CFIUS只对非常有限的投资交易进行了积极干预。

当苏联的安全压力显著降低时，来自日本的投资浪潮使得美国面对的经济竞争压力愈发明显。但1988年的制度改革受到美国国内精英分歧的制约，国际导向型的经济精英利用其在这一政策领域的影响力，限制了CFIUS监管能力的扩张。尽管如此，美国的精英联盟在维护国家安全这一目标上达成了妥协，联邦政府和国会内部国内导向型的经济精英成功地联结了部分军事精英，将“国家安全”这个宽泛的审查标准植入了审查制度中，为日后美国外资监管制度的扩张打下了基础。

五、中美战略竞争与CFIUS的制度升级

进入20世纪九十年代，日本经济陷入长期低迷，对美投资显著下降。与此同时，美国通过一些手段，包括依托中国在内的跨国生产网络使其高科技产业在九十年代实现了复兴。美国在半导体材料等高科技产业重新占据世界市场的主导地位，在通信和计算机领域也确立了技术领导地位。在经济与安全竞争压力都减小的背景下，虽然不断有议员对CFIUS的监管能力提出批评，但这些声音没有产生任何反响，执政时期美国的外资监管再次放松，并在国际层面大力推进投资自由化，促使众多发展中国家降低了投资壁垒。

2001年发生的“9·11”恐怖袭击，使得国家安全再次成为美国国内政治的首要关切，不仅国家安全机构大幅扩张，美国也开始更加防范外国企业、特别是与中东国家有联系的企业。在此背景下，两个大型投资收购案触发了CFIUS的又一次改革。2005年6月，中国海洋石油有限公司以185亿美元竞标对美国优尼科石油公司（Unocal Corporation）的收购，同年10月，来自阿联酋的迪拜港口世界（Dubai Ports World）公司又竞标收购一家英国航运公司在美的六个港口的运营权。这两起投资案再次在美国国会激起了新一轮强化外资监管的呼声，并直接推动了《外国投资与国家安全法》（FINSA）的通过。虽然在21世纪最初的几年里，中国企业在美投资与日本和英国相比还微不足道，占比小于美国年外资流量的1%，但中美之间的经济竞争已经缓缓拉开了序幕。逐年增长的巨大的对华贸易逆差已使美国制造业充分感受到了中国带来的经济压力，华为、中兴等一些迅速发展的中国高科技企业已经开始进入美国市场，并在研发领域进行大量投资。

无独有偶，在FINSA通过后的第二年，美国又爆发了金融危机，使得大量美国企业破产或不得不寻求国际资本来帮助企业重组，美国也因此经历了二战后的第三次投资浪潮，这次的主要投资来源国为中国。2007年，中国企业在美投资总额约为3.56亿美元，到2012年，这一数字增长了20多倍，达到76亿美元。从2010年到2015年，中国在美投资年均增长率已经达到32%，然而在2016年，中国的投资流量进一步跃升至452亿美元，与2015年相比增长了2倍左右，且主要集中在信息科技（ICT）、能源和房地产领域（见图2）。

中国企业带来的投资浪潮直接推动了CFIUS的新一轮改革，然而激起的政治辩论与20世纪八十年代相比又有两点不同。第一，针对中国投资对CFIUS进行制度改革已成为美国经济与安全精英之间的共识，他们只在非常少的审查规则上产生了分歧；第二，如何维护国家安全与美国的经济竞争力这两个议题不再被分开讨论，而是被紧密地联结在一起。

关注国内军事科技的安全精英开始主动涉足投资领域，通过调查中国企业的在美投资并购形式和范围来寻找有关国家安全的证据。美国国防部2017年的一份报告提出了对中国企业对美国创新企业进行绿地投资的担忧。报告称，与中国政府关系密切的中国企业越来越多地投资硅谷的初创企业，其中许多企业的技术具有潜在的军事应用价值。时任国防部部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）和国家情报局局长丹·科茨（Dan Coats）都曾公开发表声明，认为CFIUS“已经过时”，需要改革以适应新的情况。国防部的报告显然迎合了一部分经济精英的想法，2017年11月，美国两党的四名议员分别在参议院的银行事务委员会和众议院的金融服务委员会提交了FIRRMA草案，其中该草案的主要支持者约翰·科尼（John Cornyn）认为，对小型科技公司的绿地投资“本质上也是一种收购”，因此，CFIUS也应该能够审查它们带来的国家安全风险。科尼的草案还允许商务部替代财务部，在听取国务院和国防部意见的情况下审查合资企业。

美国的一些科技公司和贸易团体进行了一些游说工作，希望取消法案中对合资企业的审查，转而利用出口管制来防止技术转让。对此，负责国际市场和投资政策的时任财政部助理部长希斯·塔伯特（Heath Tarbert）也提出了替代方案，主张CFIUS不对合资企业进行审查，而是增加一种审核流程，由情报部门来负责保护更加敏感的技术不被投资者转移至国外。在听证会上，塔尔伯特一直强调外资给美国经济带来的好处。然而，财政部在这次改革过程中的作用主要是在某些细节上提出满足安全部门需求的替代方案，而没有像前两次改革中一样呈现强势姿态。在CFIUS的立法过程中，白宫也首次发表声明支持国会的改革措施。特朗普总统甚至在一份支持FIRRMA的公开声明中威胁说，如果国会未能通过强有力的立法，为了更好地保护美国的科技和知识产权这些“皇冠上的宝石”不被外国人收购和维护国家安全，政府将在现有授权下开发新的政策工具。特朗普政府在对外经济关系中的保护主义做法显然迎合了部分国会议员的经济民族主义倾向。

与此同时，国会中的一些国际导向型的经济精英也开始试图限制CFIUS过度的权力扩张。在FIRRMA通过不久后，时任众议院金融服务委员会主席乔布·汉斯凌（Jeb Hensarling）在美国战略与国际问题研究中心（CSIS）的一次高级别对话中提醒道，要对法案可能带来的“意外后果”保持警惕。这位出身华尔街的议员也一直在美国财政管制政策上投反对票。他认为按照最初的草案，“FIRRMA可能使行政部门在国际投资领域获得几十年未曾出现过的最大的一次权力扩张”。而众议院版本的FIRRMA草案剥夺了CFIUS在出口管制条例之外命名新的关键技术的能力，并拒绝将所有商业活动都贴上“关键基础设施”的标签，“避免CFIUS成为一种产业政策的工具”。同时，参议院银行事务委员会还去掉了草案中对于合资企业的审查这一项，并增加了一项修正条款，剥夺了总统可以豁免中国电信企业遭受审查的权力。这显然是为了限制特朗普总统在中美贸易谈判中能利用的谈判筹码，通过加强国会对CFIUS的监督，从行政部门收回更多的决策权。与20世纪八十年代的辩论相比较，在维护美国经济竞争力和国家安全问题上，联邦政府内部和联邦政府与国会之间的分歧都已明显变小，形成了强有力的内部凝聚力来应对中美竞争。

在中美经济与安全竞争相互交织的背景下，中国企业的投资并购不管从经济发展还是军事技术转移的角度来看，都被美国视为对其国家安全的威胁，产生了消极的安全外溢效应。在特朗普政府时期，美国也显然没有采用通过与盟友的经济交往来巩固同盟关系、以应对共同的安全竞争对手的外交战略，反而对日本、韩国、德国等多个盟国加征关税，强调经济交往中的相对收益。与此同时，国务院中那些本来倾向于利用外交和同盟关系维护美国国家安全的外交精英们也开始在“美国优先”的原则下转向利己主义，在外交手法上突出竞争、淡化合作。这使得国际导向型的经济和安全精英之间很难再进行利益互补。在此背景下，国际导向型的安全与经济精英开始转向国内手段，通过加强美国国内制度建设来应对中国带来的竞争压力，进而导致了美国外资监管制度的升级。正如美国财政部所声明的，FIRRMA不仅成为特朗普政府时期美国两党之间少见的一次成功合作，也是财政部与国会达成的一次“历时性共识”。

正如上文所述，CFIUS的组织成员、财政预算、监测和审查工具在2018年的改革后得到了极大的扩充。CFIUS针对中国投资者所做的年度审查数量在所有审查案件中占比25%左右，远远高于中国对美国年直接投资额占其外资总额的比例。除此之外，美国投资政策领域内的决策制度也发生了重要变化。财政部不再是审查过程中的唯一领导机构，CFIUS联席制度下的任何一个政府部门都可以牵头负责某些案件的审查工作。商务部、能源部、白宫科技政策办公室这些更关心美国产业竞争力的部门，以及国防部、国土安全部和国家情报局这些负责美国国家安全的部门，也成为参与CFIUS审查工作的重要部门，它们的职责决定了CFIUS的安全审查会更加关注外商投资对美国工业发展和国防供应链的负面影响。此外，在2007年的改革后，国会就已加强了对CFIUS的监督，2018年的FIRRMA改革还进一步增强了该机构对国会的报告制度，要求商务部部长每两年向国会做出一份有关中国投资者在美投资情况的详细报告，这也使得CFIUS的职能超出了国家安全审查，进而服务于其国内经济的发展。

六、结论

在不同的大国竞争背景下，围绕着国际投资给美国经济和安全带来的影响，美国国家精英之间产生了不同程度的分歧，他们的分化与组合进而推动了美国外资监管制度的变迁。研究表明，单纯的国际安全或经济竞争都只是在一定程度上推动了美国外资监管制度的增强，国内精英的分歧阻碍了制度的建设；而面对中国带来的经济与安全的双重压力时，国内精英联盟才形成合力，推动了制度升级。大国竞争这种宏观的体系变量通过改变国内精英联盟的结构，进而影响了美国国内制度的变化。本文不仅结合了国际与国内政治来分析美国国内制度变迁，为从国际到国内的研究路径提供了更为细致的因果机制，也结合经济与安全两个领域，以外商投资带来的安全外溢效应为例，说明了美国经济政策与其国家安全战略之间的密切联系。

通过描绘美国外资监管制度的变迁，本文也从一个侧面展现了美国国家构建的过程。经过45年的发展，CFIUS已从1975年建立时的一个信息收集部门发展成为美国借以打压中国企业技术升级和市场扩张的一个重要政府机构，其监管能力不断增强。面对中美之间可能长期存在的战略竞争压力，除了在外资监管领域，美国也在其他经济安全领域进行了制度改革。在拜登政府推出的《过渡时期国家安全战略指南》中，构建专业的工作团队、改革联邦政府机构和决策过程被视为有效实施美国国家安全战略的一个重要方面。这些现象表明，美国也在不断革新国家与市场的关系，通过构建新的官僚部门和国内制度来应对外部竞争压力。对于比较政治学和美国研究来说，美国的国家能力正在不同领域发生着变化，学界对于美国“弱国家”（weak state）的传统定义急需得到重新的审视。对于国际政治经济学来说，美国在外资监管领域不断进行的国家构建也表明，国家权威在经济全球化的背景下不但没有“退去”，反而不断增强。基于此，国际政治经济学的研究急需超越国内分配政治的分析框架，重拾大国竞争中的安全压力、权力结构、地缘政治这些重要的体系变量，进而把国家权力“找回来”。

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